EuGH-Urteil: Verjährung bei Umsatzsteuerbetrug im EU-Recht

Können langwierige Verfahrensverzögerungen und gesetzliche Verjährungsregeln dazu führen, dass Umsatzsteuerbetrugsnetzwerke mit Millionenschäden straffrei ausgehen? In der Rechtssache C‑321/25 ringt der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) um das heikle Gleichgewicht zwischen der Rechtssicherheit für Angeklagte und dem Schutz der finanziellen Interessen der Union vor organisierter Finanzkriminalität.

Hintergrund der Rechtssache

Fünf Personen wurden in Bulgarien wegen der Beteiligung an einer organisierten kriminellen Vereinigung strafrechtlich verfolgt, die gegründet worden war, um durch Umsatzsteuerbetrug finanzielle Vorteile zu erzielen. Nach der Anklageschrift von 2015 war die Vereinigung von März 2011 bis zum 14. November 2012 aktiv.

Nach der 2015 erhobenen Anklage wurde A und B vorgeworfen, die organisierte kriminelle Vereinigung angeführt zu haben, die von März 2011 bis zum 14. November 2012 bestand. Nach dem bulgarischen Strafgesetzbuch wird das Anführen einer solchen Vereinigung mit Freiheitsstrafe von fünf bis 15 Jahren geahndet. V, G und D wurde die Beteiligung an derselben Vereinigung zur Last gelegt – eine Straftat, die mit einer Freiheitsstrafe von drei bis zehn Jahren bedroht ist.

Neben den Vorwürfen der organisierten Kriminalität wurde A, B, V und D zur Last gelegt, zwischen Juni 2011 und Oktober 2012 mehrere Umsatzsteuerbetrugsdelikte begangen zu haben. Der mutmaßliche Umsatzsteuerbetrug betraf vier gesonderte Beträge: BGN 1.239.070, BGN 2.211.200, BGN 2 Millionen und BGN 2.433.590, was rund 633.525 EUR, 1,13 Millionen EUR, 1,02 Millionen EUR bzw. 1,24 Millionen EUR entspricht.

Nach dem bulgarischen Strafgesetzbuch ist jede dieser Straftaten mit einer Freiheitsstrafe von drei bis acht Jahren bedroht, verbunden mit der möglichen Einziehung eines Teils oder des gesamten Vermögens der Täter. Die kombinierte Höchstfreiheitsstrafe für sämtliche Umsatzsteuerbetrugsdelikte darf jedoch acht Jahre nicht überschreiten.

Nach Einreichung der Anklage wurde die Rechtssache am 26. November 2015 einem Spruchkörper aus einem Richter und zwei Schöffen zugewiesen. Dieser Spruchkörper führte zwischen 2015 und 2021 48 Verhandlungen durch. Als der vorsitzende Richter jedoch zum Europäischen Delegierten Staatsanwalt ernannt wurde, musste das Verfahren vor einem neu gebildeten Spruchkörper von vorne beginnen.

Der zweite Spruchkörper, bestehend aus einem weiteren Richter und zwei anderen Schöffen, führte zwischen 2022 und 2025 weitere 18 Verhandlungen durch, ergriff jedoch keine zusätzlichen Maßnahmen zur Beweiserhebung. Nach dem Eintritt dieses Richters in den Ruhestand am 14. März 2025 wurde die Rechtssache erneut übertragen, diesmal an einen dritten Richter und zwei neue Schöffen.

Der dritte Spruchkörper wies darauf hin, dass sich das Strafverfahren dem Ablauf der geltenden Verjährungsfristen näherte, sodass die Angeklagten nicht mehr verfolgt werden könnten, wenn das Verfahren nicht rechtzeitig abgeschlossen wird. Konkret beträgt in Bulgarien die absolute Verjährungsfrist für die Umsatzsteuerbetrugsdelikte und die Beteiligung an einer organisierten kriminellen Vereinigung 15 Jahre.

Für die Beteiligten an der organisierten kriminellen Vereinigung läuft die Verjährungsfrist am 14. November 2027 ab, genau 15 Jahre nach der Auflösung der Vereinigung. Der dritte Spruchkörper hielt es für objektiv unmöglich, das Strafverfahren in allen drei Instanzen vor diesen Fristen abzuschließen.

Der dritte Spruchkörper stellte zudem fest, dass für A und B, denen das Anführen der organisierten kriminellen Vereinigung vorgeworfen wird, eine andere Verjährungsfrist gilt. Da diese Straftat mit einer Höchstfreiheitsstrafe von 15 Jahren bedroht ist, beträgt ihre absolute Verjährungsfrist 22 Jahre und sechs Monate. Die Verjährungsfrist läuft daher erst am 14. Mai 2035 ab.

Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der bisherigen Rechtsprechung des EuGH fragte sich der dritte Spruchkörper, ob die Berechnung der Verjährungsfristen allein anhand der für eine Straftat vorgesehenen Höchststrafe – ohne Berücksichtigung der tatsächlichen Komplexität des Verfahrens oder unvorhergesehener Umstände – mit dem EU-Recht vereinbar ist. Darüber hinaus machte der dritte Spruchkörper zwei weitere Fragen zur Vereinbarkeit des bulgarischen Strafrechts mit dem EU-Recht aus.

Angesichts der festgestellten rechtlichen und verfahrensrechtlichen Fragen beschloss der dritte Spruchkörper des Stadtgerichts Sofia, das nationale Verfahren auszusetzen und dem EuGH zwei Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen.

Zentrale Fragen des Vorabentscheidungsersuchens

Die erste Frage betrifft die Verjährungsfristen und den Schutz der finanziellen Interessen der EU. Das Gericht wollte wissen, ob Artikel 325 AEUV und Artikel 2(1) des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (PIF-Übereinkommen) einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der die Strafverfolgung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU allein aufgrund der für die Straftat vorgesehenen Höchststrafe verjährt.

Die zweite Frage betrifft die Verhältnismäßigkeit der Strafen für organisierte Kriminalität. Das Gericht wollte wissen, ob Artikel 3(1)(b) des Rahmenbeschlusses 2008/841 zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität einer nationalen Regelung entgegensteht, die für die Beteiligung an einer organisierten kriminellen Vereinigung eine höhere Höchstfreiheitsstrafe vorsieht als für die zugrunde liegende Straftat, zu deren Begehung die Vereinigung gegründet wurde.

Anwendbares EU-Recht

Obwohl sich diese Rechtssache um Umsatzsteuerbetrug dreht, legte der EuGH keine Bestimmungen der EU-Mehrwertsteuerrichtlinie aus. Stattdessen konzentrierte er sich auf die einschlägigen Bestimmungen des PIF-Übereinkommens, des Beschlusses 2008/40/JI, der PIF-Richtlinie und des Rahmenbeschlusses 2008/841.

Nationale Vorschriften Bulgariens

Hinsichtlich des nationalen bulgarischen Rechts umriss der EuGH die einschlägigen Bestimmungen des bulgarischen Strafgesetzbuchs und der Strafprozessordnung.

Bedeutung der Rechtssache für Steuerpflichtige

Die Rechtssache berührt zwei Aspekte des EU-Strafrechts, die erheblich beeinflussen, wie an Umsatzsteuerbetrug Beteiligte verfolgt werden können. Erstens: Können nationale Verjährungsregeln ein Risiko der Straflosigkeit für schweren Umsatzsteuerbetrug schaffen, indem sie komplexen oder langwierigen Verfahren nicht Rechnung tragen? Zweitens: Dürfen EU-Staaten die Beteiligung an einer organisierten kriminellen Vereinigung härter bestrafen als die zugrunde liegenden Straftaten, die die Vereinigung verfolgt?

Analyse der Feststellungen des Gerichtshofs

Verjährungsfristen

Der EuGH beginnt seine Würdigung damit, die maßgeblichen Merkmale der bulgarischen Verjährungsregeln zu klären und festzustellen, welche EU-Rechtsvorschriften auf die fraglichen Straftaten anwendbar sind. Nach bulgarischem Recht richtet sich die ordentliche Verjährungsfrist für eine Straftat nach der Schwere der anwendbaren Strafe. Diese ordentliche Verjährungsfrist kann unter bestimmten Umständen unterbrochen oder gehemmt werden.

Das bulgarische Recht kennt jedoch auch eine absolute Verjährungsfrist, die weder unterbrochen noch gehemmt werden kann. Sie berechnet sich als das Eineinhalbfache der ordentlichen Verjährungsfrist. Ergeht vor Ablauf der absoluten Verjährungsfrist keine rechtskräftige strafrechtliche Verurteilung, ist die Strafverfolgung endgültig verjährt, sodass das Strafverfahren nicht mehr fortgesetzt werden kann.

Der EuGH stellte fest, dass das PIF-Übereinkommen auf die betrachteten Straftaten anwendbar ist, und stufte die vorgeworfenen Straftaten angesichts der Schwere des mutmaßlichen Umsatzsteuerbetrugs, der 4 Millionen EUR übersteigt, als schweren Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU ein. Zudem betonte der EuGH, dass die einschlägigen Bestimmungen des AEUV und des PIF-Übereinkommens nicht nur vollendete Betrugshandlungen, sondern auch den Versuch solcher Straftaten erfassen.

Der EuGH ergänzte, dass – wie er in der Rechtssache Taricco u. a. (C-105/14) festgestellt hat – bereits die Bildung einer kriminellen Vereinigung mit dem Ziel, umsatzsteuerbezogene Straftaten zu begehen, einen Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU darstellen kann. Der durch das EU-Recht gewährte Schutz beschränkt sich somit nicht auf die einzelnen Umsatzsteuerbetrugsgeschäfte, sondern erstreckt sich auch auf die organisierte kriminelle Tätigkeit, die zur Erleichterung eines solchen Betrugs aufgebaut wurde.

Darüber hinaus erinnerte der EuGH daran, dass die EU-Staaten zwar einen Ermessensspielraum behalten, welche Sanktionen sie verhängen – ob verwaltungsrechtliche, strafrechtliche oder eine Kombination aus beiden –, sie jedoch sicherstellen müssen, dass schwerer Betrug und andere schwere rechtswidrige Handlungen zum Nachteil des EU-Haushalts mit wirksamen und abschreckenden strafrechtlichen Sanktionen geahndet werden.

Zudem müssen diese Sanktionen bei schwerem Betrug Freiheitsstrafen umfassen, die eine Auslieferung ermöglichen können. Artikel 325 AEUV und Artikel 2(1) des PIF-Übereinkommens verlangen daher beide, dass schwere Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU wirksam verfolgt und geahndet werden können.

Wichtig ist, dass das EU-Recht zum Zeitpunkt der mutmaßlichen Straftaten die Regeln über die Verjährungsfristen für Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU nicht harmonisiert hatte. Eine Harmonisierung erfolgte erst teilweise durch die spätere Verabschiedung der PIF-Richtlinie, die auf das Verfahren in dieser Rechtssache nicht anwendbar ist, weil die mutmaßlichen Straftaten vor ihrem einschlägigen zeitlichen Anwendungsbereich liegen.

Folglich fiel die Festlegung der anwendbaren Verjährungsfristen zum Zeitpunkt der mutmaßlichen Straftaten weiterhin in die Zuständigkeit der einzelnen EU-Staaten.

Eine der ersten Pflichten der einzelnen EU-Staaten besteht darin, sicherzustellen, dass ihre nationalen Verjährungsregeln eine wirksame Verfolgung und Ahndung von schwerem Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU ermöglichen. Schaffen nationale Regeln ein systemisches Risiko, dass solche Straftaten straflos bleiben, weil das Strafverfahren vor Ablauf der Verjährungsfrist nicht abgeschlossen werden kann, sind diese Regeln mit dem EU-Recht unvereinbar.

Zu den absoluten Verjährungsfristen betonte der EuGH, dass ihr rechtlicher Zweck darin besteht, Rechtssicherheit zu gewährleisten. Indem sie eine endgültige Frist festlegen, die nicht durch wiederholte Unterbrechungen oder Hemmungen verlängert werden kann, verhindern sie, dass sich Strafverfahren unbegrenzt hinziehen. Das Bestehen einer absoluten Verjährungsfrist verstößt daher für sich genommen nicht gegen das EU-Recht.

Gleichwohl muss eine solche Verjährungsfrist hinreichend lang sein, damit der Schutz der finanziellen Interessen der EU nicht praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird. Ob eine bestimmte Frist ausreicht, lässt sich nur durch eine Würdigung aller maßgeblichen Elemente des nationalen Verjährungsrahmens beurteilen und nicht allein anhand der gesetzlich vorgesehenen Jahreszahl.

Ein weiterer wesentlicher Faktor, der zu berücksichtigen ist, ist die Komplexität des Strafverfahrens. Insbesondere Fälle schweren Betrugs können umfangreiche Ermittlungen, die Prüfung umfangreicher Beweise und langwierige Gerichtsverfahren erfordern. Die Verjährungsfrist muss daher genügend Zeit lassen, um die Straftaten festzustellen und das Strafverfahren abzuschließen, wobei ihrer tatsächlichen Dauer und Komplexität Rechnung zu tragen ist.

Strafen für organisierte Kriminalität

Zur zweiten Frage erläuterte der EuGH zunächst die Ziele des Rahmenbeschlusses 2008/841 und führte aus, dass dieser einen koordinierten Ansatz zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität verfolgt. Er soll Straftaten erfassen, die typischerweise innerhalb krimineller Organisationen begangen werden, und gewährleisten, dass die gegen natürliche und juristische Personen verhängten Strafen die Schwere dieser Straftaten widerspiegeln. Der EuGH stellte fest, dass die Straftaten in dieser Rechtssache unter Artikel 2(b) des Rahmenbeschlusses fallen.

Folglich sind das vorgeworfene Anführen der organisierten kriminellen Vereinigung und die Beteiligung daran Verhaltensweisen, die potenziell von der EU-Definition einer Straftat der organisierten Kriminalität erfasst werden. Die zentrale Frage ist, ob die nach bulgarischem Recht für ein solches Verhalten verhängten Strafen diejenigen überschreiten dürfen, die für die beabsichtigten Umsatzsteuerbetrugsdelikte gelten.

Anschließend ging der EuGH auf eine von der Europäischen Kommission vorgebrachte alternative Auslegung der Straftaten der organisierten Kriminalität ein, wonach das den Angeklagten vorgeworfene Verhalten eher unter Artikel 2(a) als unter Artikel 2(b) des Rahmenbeschlusses fallen könnte. Der EuGH hielt jedoch an der rechtlichen Einordnung nach Artikel 2(b) fest, da es Sache des nationalen Gerichts ist, den maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Rahmen festzustellen.

Der EuGH wies ferner darauf hin, dass die Auslegung der in Artikel 3(1)(b) des Rahmenbeschlusses vorgesehenen Strafanforderungen EU-weit einheitlich sein muss, unabhängig davon, ob das Verhalten unter Artikel 2(a) oder Artikel 2(b) fällt.

Diese Bestimmung sieht zwei alternative Ansätze für die Ahndung der Straftat der Verabredung zur Begehung von Straftaten vor. Die EU-Staaten können entweder eine Höchstfreiheitsstrafe vorsehen, die der für die beabsichtigte Straftat geltenden Höchststrafe entspricht, oder eine Höchstfreiheitsstrafe von mindestens zwei bis fünf Jahren festlegen.

Der EuGH erinnerte sodann an einen wichtigen Grundsatz des EU-Rechts: Bestimmungen des EU-Rechts, die für die Ermittlung ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das nationale Recht verweisen, sind in der Regel autonom und einheitlich in der gesamten Europäischen Union auszulegen. Ihre Auslegung darf somit nicht je nach der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen EU-Staaten unterschiedlich ausfallen.

Zur Bestimmung von Bedeutung und Tragweite solcher Bestimmungen berücksichtigte der EuGH nicht nur ihren Wortlaut, sondern auch ihren Regelungszusammenhang und die mit der jeweiligen EU-Regelung verfolgten Ziele. Dieser Ansatz gewährleistet eine einheitliche Anwendung des EU-Rechts und eine Gleichbehandlung in der gesamten EU.

Bei der Prüfung des Wortlauts der Bestimmung in den verschiedenen amtlichen Sprachfassungen der EU stellte der EuGH fest, dass der Wortlaut nicht einheitlich war, was Unsicherheit über die Mindest- und Höchststrafen schuf, die die EU-Staaten für Straftaten der organisierten Kriminalität vorsehen müssen. Um die Unsicherheit bei der Auslegung dieser Bestimmung zu beseitigen, musste der EuGH die Rechtsgrundlage, den gesetzgeberischen Zweck und die Gesamtsystematik des Rahmenbeschlusses untersuchen.

Der EuGH gelangte zu dem Ergebnis, dass die Bestimmung Mindestanforderungen an strafrechtliche Sanktionen und keine Höchstgrenzen festlegt, sodass sie die EU-Staaten nicht daran hindert, für die Straftat der Verabredung zur Begehung von Straftaten nach Artikel 2(b) sowie für die Beteiligung an einer organisierten kriminellen Vereinigung nach Artikel 2(a) eine Höchstfreiheitsstrafe von mehr als fünf Jahren vorzusehen.

Bemerkenswert ist, dass bei der Verhängung strengerer Strafen für organisierte Kriminalität als für die zugrunde liegenden Straftaten die nationalen Strafen gleichwohl dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach Artikel 49(3) der Charta der Grundrechte der EU entsprechen müssen. Nach diesem Grundsatz muss eine Strafe die Schwere der Straftat widerspiegeln und eine wirklich abschreckende Wirkung haben. Sie darf jedoch nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der mit der Regelung verfolgten legitimen Ziele – etwa der Bekämpfung der organisierten Kriminalität – erforderlich ist.

Endgültige Entscheidung des Gerichtshofs

Zur absoluten Verjährungsfrist für schweren Umsatzsteuerbetrug zum Nachteil der EU entschied der EuGH, dass Artikel 325 AEUV und Artikel 2(1) des PIF-Übereinkommens die EU-Staaten nicht daran hindern, eine absolute Verjährungsfrist von 15 Jahren für schweren Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU festzulegen.

Nach einer solchen Regelung muss das Verfahren enden, wenn innerhalb von 15 Jahren nach der Tat keine rechtskräftige Verurteilung ergeht, ungeachtet von Unterbrechungen, Hemmungen oder unvorhersehbaren Umständen. Dies gilt unter einer Bedingung: Die Regelung darf im betreffenden Staat kein systemisches Risiko der Straflosigkeit für schwere Betrugsstraftaten zum Nachteil der EU schaffen.

Zu den Strafen für organisierte kriminelle Tätigkeit entschied der EuGH, dass der Rahmenbeschluss 2008/841 die EU-Staaten nicht daran hindert, für die Verabredung zur Begehung einer Straftat über eine kriminelle Organisation eine Höchstfreiheitsstrafe vorzusehen, die sowohl die Höchststrafe für die beabsichtigte Straftat als auch fünf Jahre überschreitet.

Fazit

Das Urteil verdeutlicht das heikle Gleichgewicht, das der EuGH zwischen der Rechtssicherheit für Angeklagte und der wirksamen Verfolgung von Finanzkriminalität in der gesamten EU wahren muss. Während nationale Verjährungsfristen dem Schutz des Einzelnen vor einer unbegrenzten Strafverfolgung dienen, müssen die EU-Staaten sicherstellen, dass ihr Verfahrensrahmen keine systemische Straflosigkeit für schwere Finanzstraftaten schafft.