Décision relative au SCEQE : la taxe sur le CO₂ en Hongrie jugée illégale

Lorsque Nitrogénművek Vegyipar, l’une des plus grandes entreprises chimiques hongroises, s’est retrouvée confrontée à une facture fiscale de plusieurs milliards de forints liée aux quotas d’émission de CO₂, elle ne s’est pas contentée d’accepter que le paiement était la seule option. Au contraire, elle a riposté et soulevé des questions qui dépassent largement le bilan d’une seule entreprise ou le cadre d’un seul pays de l’UE.

Au cœur de cette affaire se trouve une question fondamentale : un gouvernement national peut-il imposer sa propre taxe ou un prélèvement financier similaire en plus du système d'échange de quotas d'émission de carbone soigneusement conçu par l'UE, et cela ne risque-t-il pas de saper discrètement l'architecture même de la politique climatique de l'UE ? Il convient de noter que cette affaire touche également à plusieurs des principes les plus fondamentaux de l'UE, notamment la non-discrimination, la liberté d'établissement, et même des allégations d'aides d'État illégales.

Contexte de l'affaire

En décembre 2023, Nitrogénművek Vegyipar, une entreprise soumise à une taxe liée aux quotas d’émission de CO₂, a tenté de réduire sa charge fiscale en déposant une déclaration fiscale complémentaire pour une période spécifique de 2023, réclamant une réduction substantielle de 2,56 milliards de HUF (environ 7 millions d’euros). L'administration fiscale hongroise a rejeté la demande tant en première instance qu'en appel, ce qui a conduit la société à former un recours devant la Haute Cour.

Dans son recours, la société a fait valoir que cette taxe portait atteinte à l’objectif du système communautaire d’échange de quotas d’émission établi en vertu de la directive 2003/87 (directive ETS). De plus, la société a déclaré que cette taxe imposait de fait une charge financière supplémentaire sur les quotas d’émission, qui sont censés fonctionner comme un outil environnemental fondé sur le marché.

En outre, la société a fait valoir que le décret gouvernemental, qui instaure cette taxe, viole des principes clés du droit de l’Union européenne, notamment le principe de non-discrimination et des libertés fondamentales telles que la liberté d’établissement et la libre prestation de services, et pourrait même constituer une aide d’État illégale. En dernier lieu, la société a fait valoir que la mesure porte atteinte aux droits de propriété.

Après avoir examiné le fond et les faits de l'affaire, la Haute Cour n'était pas certaine que cette taxe nationale soit compatible avec le droit de l'Union européenne, en particulier avec la directive sur le SCEQE. De plus, la Cour a noté que la jurisprudence existante de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) ne résout pas clairement cette question, car les décisions antérieures portaient sur des types de mesures différents. En conséquence, la Cour a sollicité des éclaircissements auprès de la CJUE.

Principales questions de la demande de décision préjudicielle

La Haute Cour a soumis quatre questions à la CJUE pour décision préjudicielle. Dans sa première question, la Cour a demandé si le système communautaire d’échange de quotas d’émission autorise les pays de l’UE à imposer une taxe rétroactive sur les émissions liées aux quotas, en particulier les quotas gratuits. En outre, la Cour a soulevé des préoccupations concernant la discrimination et s’est demandé si la mesure hongroise visait de manière inéquitable une catégorie spécifique d’opérateurs couverts par le SCEQE, en les traitant plus sévèrement que d’autres sans justification valable d’intérêt public.

Troisièmement, la Cour a demandé si la mesure restreignait illégalement les libertés fondamentales du marché intérieur prévues par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, à savoir la liberté d’établissement et la libre prestation de services. Enfin, la Cour s’est demandé si la taxe violait les droits de propriété protégés par le droit de l’Union européenne et les droits de l’homme en confisquant de fait les avantages économiques tirés des quotas d’émission.

Article applicable de la directive européenne sur le SCEQE

Étant donné que le litige porte essentiellement sur les règles relatives au système communautaire d'échange de quotas d'émission, les considérants 5, 7 et 20 de la directive 2003/87, ainsi que les articles 1, 3, 10 et 10 bis de cette même directive, sont mis en avant comme étant les plus pertinents pour répondre aux questions soulevées.

Alors que les considérants clarifient les objectifs généraux de la directive, notamment l'engagement de l'UE à respecter ses engagements internationaux en matière de climat au titre du protocole de Kyoto, les articles mentionnés établissent un système fondé sur le marché pour l'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans l'ensemble de l'UE, définissent les concepts clés et précisent les modalités de répartition des quotas.

Règles nationales hongroises relatives au SCEQE

En ce qui concerne le droit national hongrois, la CJUE a interprété l’article 195 de la loi n° CL de 2017 relative à la procédure fiscale, ainsi qu’une disposition du décret gouvernemental n° 320/2023, adopté en vertu des pouvoirs d’urgence dans le contexte de la guerre entre la Russie et l’Ukraine, qui vise spécifiquement les opérateurs bénéficiant de quotas d’émission gratuits importants dans le cadre du SCEQE établi par la directive SCEQE.

Importance de l'affaire pour les assujettis

Dans cette affaire, la CJUE aborde l’une des questions les plus importantes pour les assujettis, à savoir si les pays de l’UE peuvent imposer leurs propres taxes nationales en plus du cadre du SEQE-UE. Cette question est essentielle, en particulier lorsqu’on examine le coût d’acquisition des quotas d’émission, que ce soit par achat ou par la gestion de l’allocation de quotas gratuits. Ainsi, pour tout opérateur bénéficiant d’allocations gratuites, l’arrêt clarifiera si cet avantage est véritablement protégé ou s’il reste vulnérable aux mesures fiscales nationales.

Analyse des conclusions de la Cour

La CJUE a tout d’abord rappelé que, conformément au principe général du droit procédural de l’UE, son rôle ne consiste pas simplement à répondre aux questions telles qu’elles sont formulées, mais à fournir des orientations véritablement utiles à la juridiction nationale afin qu’elle puisse statuer sur le litige dont elle est saisie. En l’espèce, la CJUE a fait usage de ce droit pour reformuler les questions et se concentrer sur l’essence du litige, à savoir la légalité du décret gouvernemental hongrois n° 320/2023 instaurant une taxe sur les quotas d’émission de CO₂.

Le décret vise principalement les opérateurs participant au système communautaire d’échange de quotas d’émission (SCEQE) établi en vertu de la directive SCEQE, qui reçoivent des quotas gratuits importants. La taxe s’applique uniquement aux installations qui atteignent des seuils spécifiques, notamment des émissions annuelles élevées et une part substantielle de quotas attribués à titre gratuit par rapport à leurs émissions totales. Sur la base de ces données, il apparaît clairement que la mesure vise les grands émetteurs industriels fortement impliqués dans le SCEQE et bénéficiant d’une allocation gratuite en vertu des règles de l’UE.

En fin de compte, la CJUE s’est attachée à déterminer si le droit de l’Union, en particulier les articles 1er et 10 bis de la directive ETS, lu conjointement avec les objectifs de la directive, empêche un État membre de l’UE d’introduire une taxe nationale qui s’applique aux opérateurs recevant d’importants quotas d’émission gratuits et qui est calculée sur la base de leurs émissions de CO₂.

Les principales préoccupations portent sur la question de savoir si une telle taxe porte atteinte à l’objectif de l’allocation gratuite en annulant de fait l’avantage économique escompté, et si elle est en contradiction avec les objectifs plus larges de l’UE visant à maintenir la compétitivité et à éviter la fuite de carbone.

La CJUE souligne que le principe fondamental du SEQE est de mettre en place un système conçu pour réduire les émissions de gaz à effet de serre d’une manière à la fois économiquement efficace et rentable. À ce titre, le système vise à trouver un équilibre entre la protection de l’environnement et les considérations économiques, ce qui est essentiel pour déterminer si les mesures nationales portent atteinte à cet équilibre.

En ce qui concerne les objectifs des directives, la CJUE a rappelé que, selon la jurisprudence établie, la réduction des émissions de gaz à effet de serre est l’objectif principal. Néanmoins, cet objectif n’est pas poursuivi de manière isolée et doit être mis en balance avec plusieurs objectifs secondaires et mis en œuvre au moyen d’outils politiques spécifiques. L’un de ces sous-objectifs consiste à réduire les émissions grâce à des améliorations technologiques, telles que l’utilisation de technologies plus efficaces sur le plan énergétique produisant moins d’émissions par unité de production.

Pour atteindre ces objectifs, le système du SEQE s’articule autour de la valeur économique des quotas d’émission, ce qui crée une incitation financière pour les entreprises à réduire leurs émissions. Le système permet aux entreprises d’utiliser les quotas qui leur sont alloués ou de les échanger sur le marché, où elles peuvent en tirer des avantages financiers en fonction de leurs performances en matière d’émissions. Le mécanisme fondé sur le marché ainsi établi est essentiel à l’efficacité du système, car il traduit les obligations environnementales en incitations économiques.

La principale raison de l'allocation gratuite de quotas d'émission est d'empêcher que les industries de l'UE ne perdent en compétitivité en raison de la tarification du carbone. En l'absence d'une telle protection, les entreprises pourraient délocaliser leur production vers des pays où les règles environnementales sont moins strictes, un phénomène connu sous le nom de fuite de carbone.

L'article 10 bis de la directive SEQE accorde une flexibilité limitée aux pays de l'UE lors de la mise en œuvre de ces règles européennes pleinement harmonisées. Par exemple, un pays de l'UE peut introduire des mesures financières pour soutenir les secteurs exposés aux risques de fuite de carbone, en particulier lorsque la hausse des prix de l'électricité augmente indirectement les coûts en raison de la tarification des émissions. Néanmoins, ces mesures doivent respecter les règles de l'UE en matière d'aides d'État et ne doivent pas fausser la concurrence au sein du marché intérieur.

Étant donné que le système du SEQE est harmonisé, il fixe des critères clairs quant à la manière dont cette harmonisation doit être réalisée, notamment par le biais de repères sectoriels spécifiques qui s’appliquent de manière cohérente dans tous les secteurs. En normalisant la manière dont les quotas gratuits sont alloués entre les secteurs, l’UE a veillé à ce que les entreprises opérant dans différents pays de l’UE soient en concurrence dans des conditions comparables, empêchant ainsi les différences nationales de compromettre l’unité du marché.

La CJUE a noté que, bien que la directive sur le SCEQE n'empêche pas explicitement les pays de l'UE d'adopter des mesures fiscales nationales susceptibles d'influencer les conséquences économiques des quotas d'émission, ces mesures ne sont pas illimitées. De plus, ces mesures ne doivent pas compromettre les objectifs fondamentaux du système SCEQE de l'UE.

Décision finale de la Cour

Après avoir soigneusement analysé le fonctionnement pratique de la mesure hongroise et l’effet juridique de cette structure, la CJUE a jugé que la disposition de la directive SEQE devait être interprétée comme empêchant les États membres d’introduire une législation nationale du type de celle en cause en Hongrie.

En d'autres termes, le système du SEQE-UE ne permet pas la mise en place d'un système national dans lequel les exploitants qui reçoivent d'importants quotas d'émission gratuits au titre du SEQE-UE sont tenus de payer une taxe directement liée à leurs émissions de CO₂ provenant des installations couvertes par ces quotas, si cette taxe supprime effectivement l'avantage économique visé par le système d'allocation gratuite.

En ce qui concerne les questions 2 à 4, la CJUE a estimé qu'il n'était pas nécessaire d'y répondre, compte tenu de la réponse apportée à la première question.

Conclusion

Outre son arrêt dans cette affaire délicate, la CJUE a également établi une condition déterminante pour les pays de l’UE concernant la flexibilité dont ils disposent lors de la mise en œuvre des règles du SEQE à l’échelle de l’UE et pleinement harmonisées. Cette condition est que toute législation nationale est incompatible avec le droit de l’UE lorsqu’elle neutralise la fonction compensatoire des quotas gratuits.

En termes simples, si une taxe nationale annule effectivement l'avantage des quotas gratuits et fausse l'équilibre entre les incitations environnementales et la compétitivité industrielle, elle doit être considérée comme contraire aux règles et réglementations du SCEQE.

Source: Affaire C‑519/24 - Nitrogénművek Vegyipari Zrt. c. Autorité nationale des impôts et des douanes – Direction des recours, Hongrie, Directive 2003/87/CE