Sentencia sobre el RCDE UE: el impuesto sobre el CO₂ de Hungría se considera ilegal

Cuando Nitrogénművek Vegyipar, una de las mayores empresas químicas húngaras, se vio obligada a hacer frente a una factura fiscal de miles de millones de forints relacionada con los derechos de emisión de CO₂, no se limitó a aceptar que pagar fuera la única opción. Al contrario, decidió defenderse y planteó cuestiones que van mucho más allá del balance de una sola empresa o de un solo país de la UE.

En el centro de este caso se encuentra una pregunta fundamental: ¿puede un gobierno nacional imponer su propio impuesto o gravamen financiero similar además del sistema de comercio de derechos de emisión de carbono cuidadosamente diseñado por la UE, y al hacerlo socava silenciosamente toda la arquitectura de la política climática de la UE? Cabe destacar que el caso también aborda varios de los principios más fundamentales de la UE, entre ellos la no discriminación, la libertad de establecimiento e incluso las acusaciones de ayudas estatales ilegales.

Antecedentes del caso

En diciembre de 2023, Nitrogénművek Vegyipar, una empresa sujeta a un impuesto relacionado con los derechos de emisión de CO₂, intentó reducir su carga fiscal presentando una declaración de impuestos complementaria correspondiente a un período específico de 2023, en la que reclamaba una reducción sustancial de 2 560 millones de HUF (aproximadamente 7 millones de euros). La Autoridad Fiscal húngara denegó la solicitud tanto en primera instancia como en apelación, lo que dio lugar a que la empresa recurriera ante el Tribunal Superior.

En su recurso, la empresa alegó que el impuesto socava el objetivo del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE establecido en virtud de la Directiva 2003/87 (Directiva RCDE). Además, la empresa afirmó que el impuesto impone, en la práctica, una carga financiera adicional a los derechos de emisión, que están destinados a funcionar como una herramienta medioambiental basada en el mercado.

Además, la empresa argumentó que el Decreto del Gobierno, que introduce este impuesto, viola principios fundamentales del Derecho de la UE, entre ellos la no discriminación y libertades fundamentales como la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, y puede incluso constituir una injerencia ilegal en forma de ayuda estatal. Como argumento final, la empresa alegó que la medida vulnera los derechos de propiedad.

Tras examinar el fondo y los hechos del asunto, el Tribunal Superior no tenía claro si este impuesto nacional es compatible con el Derecho de la Unión Europea, en particular con la Directiva sobre el RCDE. Además, el Tribunal señaló que la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) no resuelve claramente esta cuestión, ya que las resoluciones anteriores se referían a tipos de medidas diferentes. En consecuencia, el Tribunal solicitó una aclaración al TJUE.

Cuestiones principales de la solicitud de decisión prejudicial

El Tribunal Superior planteó cuatro cuestiones al TJUE para que se pronunciara con carácter prejudicial. En la primera cuestión, el Tribunal preguntó si el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE permite a los países de la UE imponer un impuesto retroactivo sobre las emisiones vinculadas a los derechos de emisión, especialmente los derechos de emisión gratuitos. Además, el Tribunal expresó su preocupación por la discriminación y cuestionó si la medida de Hungría se dirige de manera injusta a una categoría específica de operadores cubiertos por el RCDE, tratándolos con mayor severidad que a otros sin una justificación válida de interés público.

En tercer lugar, el Tribunal preguntó si la medida restringe ilegalmente las libertades fundamentales del mercado interior en virtud del Tratado de Funcionamiento de la UE, a saber, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios. Por último, el Tribunal cuestionó si el impuesto viola los derechos de propiedad protegidos por el Derecho de la UE y los derechos humanos al confiscar de hecho los beneficios económicos derivados de los derechos de emisión.

Artículo aplicable de la Directiva sobre el RCDE de la UE

Dado que el núcleo del litigio son las normas relativas al Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE, se destacan los considerandos 5, 7 y 20 de la Directiva 2003/87, así como los artículos 1, 3, 10 y 10 bis de la misma Directiva, como los más relevantes para responder a las cuestiones planteadas.

Mientras que los considerandos aclaran los objetivos generales que subyacen a la Directiva, incluido el compromiso de la UE de cumplir los compromisos internacionales en materia de clima en virtud del Protocolo de Kioto, los artículos mencionados establecen un sistema basado en el mercado para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en toda la UE, definen conceptos clave y establecen cómo se distribuyen los derechos de emisión.

Normativa nacional húngara sobre el RCDE

En lo que respecta a la legislación nacional húngara, el TJUE interpretó el artículo 195 de la Ley n.º CL de 2017 sobre procedimiento tributario, y una disposición del Decreto del Gobierno n.º 320/2023, adoptado en virtud de poderes de emergencia en el contexto de la guerra entre Rusia y Ucrania, que se dirige específicamente a los operadores que reciben derechos de emisión gratuitos significativos en el marco del RCDE de la UE establecido por la Directiva del RCDE.

Importancia del asunto para los sujetos pasivos

En este caso, el TJUE aborda una de las cuestiones más importantes para los sujetos pasivos, a saber, si los países de la UE pueden imponer sus propios impuestos nacionales además del marco del RCDE UE. Esta cuestión es esencial, especialmente al considerar el coste de la adquisición de derechos de emisión, ya sea mediante compra o gestionando su asignación de derechos gratuitos. Por lo tanto, para cualquier operador que reciba asignaciones gratuitas, la sentencia aclarará si ese beneficio está realmente protegido o sigue siendo vulnerable a las medidas fiscales nacionales.

Análisis de las conclusiones del Tribunal

El TJUE recordó en primer lugar que, con arreglo al principio general del Derecho procesal de la UE, su función no consiste únicamente en responder a las cuestiones tal y como se han formulado, sino en proporcionar una orientación que resulte verdaderamente útil al órgano jurisdiccional nacional para que pueda resolver el litigio que se le ha sometido. En este caso, el TJUE hizo uso de este derecho para reformular las cuestiones y centrarse en la esencia del litigio, que es la legalidad del Decreto gubernamental n.º 320/2023 de Hungría por el que se introduce un impuesto sobre los derechos de emisión de CO₂.

El Decreto se dirige principalmente a los operadores que participan en el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE establecido en virtud de la Directiva RCDE UE y que reciben un número significativo de derechos de emisión gratuitos. El impuesto se aplica únicamente a las instalaciones que cumplen determinados umbrales, entre ellos unas emisiones anuales elevadas y una proporción sustancial de asignación de derechos de emisión gratuitos en comparación con sus emisiones totales. A la vista de esos datos, resulta evidente que la medida se dirige a los grandes emisores industriales que participan de forma significativa en el RCDE y se benefician de la asignación gratuita con arreglo a las normas de la UE.

En definitiva, el TJUE se centró en responder a la cuestión de si el Derecho de la UE, concretamente los artículos 1 y 10 bis de la Directiva sobre el RCDE, leídos conjuntamente con los objetivos de las Directivas, impide a un Estado miembro de la UE introducir un impuesto nacional que se aplique a los operadores que reciben un número significativo de derechos de emisión gratuitos y se calcule en función de sus emisiones de CO₂.

Las principales preocupaciones son si dicho impuesto socava la finalidad de la asignación gratuita al anular de hecho el beneficio económico previsto, y si entra en conflicto con los objetivos más amplios de la UE de mantener la competitividad y evitar la fuga de carbono.

El TJUE subraya que el principio fundamental del RCDE es establecer un sistema diseñado para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de una manera que sea a la vez económicamente eficiente y rentable. Como tal, el sistema tiene por objeto equilibrar la protección del medio ambiente con las consideraciones económicas, lo cual es fundamental para evaluar si las medidas nacionales interfieren en ese equilibrio.

En cuanto a los objetivos de las Directivas, el TJUE recordó que, según la jurisprudencia consolidada, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero es el objetivo principal. No obstante, este objetivo no se persigue de forma aislada y debe equilibrarse con varios objetivos secundarios y aplicarse mediante instrumentos políticos específicos. Uno de esos subobjetivos es reducir las emisiones mediante mejoras tecnológicas, como el uso de tecnologías más eficientes desde el punto de vista energético que produzcan menos emisiones por unidad de producción.

Para alcanzar estos objetivos, el sistema RCDE se articula en torno al valor económico de los derechos de emisión, lo que crea un incentivo financiero para que las empresas reduzcan sus emisiones. El sistema permite a las empresas utilizar los derechos que se les han asignado o negociarlos en el mercado, donde pueden obtener beneficios económicos en función de su comportamiento en materia de emisiones. El mecanismo de mercado establecido es esencial para la eficacia del sistema, ya que traduce las obligaciones medioambientales en incentivos económicos.

La razón principal de la asignación gratuita de derechos de emisión es evitar que las industrias de la UE pierdan competitividad como consecuencia de la fijación de precios del carbono. Si no existiera dicha protección, las empresas podrían trasladar su producción a países con normas medioambientales menos estrictas, un fenómeno conocido como fuga de carbono.

El artículo 10 bis de la Directiva del RCDE permite una flexibilidad limitada a los países de la UE a la hora de aplicar estas normas de ámbito comunitario y plenamente armonizadas. Por ejemplo, un país de la UE puede introducir medidas financieras para apoyar a los sectores expuestos a riesgos de fuga de carbono, especialmente cuando los precios más elevados de la electricidad aumentan indirectamente los costes debido a la tarificación de las emisiones. No obstante, las medidas deben cumplir las normas de la UE en materia de ayudas estatales y no deben distorsionar la competencia en el mercado interior.

Dado que el sistema del RCDE está armonizado, establece criterios claros sobre cómo debe lograrse esta armonización, en particular mediante parámetros de referencia específicos para cada sector que se aplican de manera coherente en todas las industrias. Al normalizar la forma en que se asignan los derechos de emisión gratuitos entre los sectores, la UE garantizó que las empresas que operan en diferentes países de la UE compitan en condiciones comparables, evitando que las diferencias nacionales socaven la unidad del mercado.

El TJUE señaló que, si bien la Directiva del RCDE no impide explícitamente a los países de la UE adoptar medidas fiscales nacionales que puedan afectar a las consecuencias económicas de los derechos de emisión, dichas medidas no son ilimitadas. Además, dichas medidas no deben socavar los objetivos fundamentales del sistema RCDE de la UE.

Decisión definitiva del Tribunal

Tras analizar detenidamente cómo funciona en la práctica la medida húngara y cuál es el efecto jurídico de esta estructura, el TJUE dictaminó que la disposición de la Directiva del RCDE debe interpretarse en el sentido de que impide a los Estados miembros introducir legislación nacional del tipo de la controvertida en Hungría.

En otras palabras, el sistema RCDE de la UE no permite el establecimiento de un sistema nacional en el que los operadores que reciben un número significativo de derechos de emisión gratuitos en el marco del RCDE de la UE estén obligados a pagar un impuesto directamente vinculado a sus emisiones de CO₂ procedentes de las instalaciones cubiertas por dichos derechos, si dicho impuesto elimina efectivamente el beneficio económico previsto por el sistema de asignación gratuita.

En cuanto a las cuestiones segunda a cuarta, el TJUE consideró que no era necesario responderlas, dada la respuesta a la primera cuestión.

Conclusión

Además de pronunciarse sobre este delicado asunto, el TJUE también estableció una condición decisiva para los países de la UE en relación con la flexibilidad de que disponen a la hora de aplicar normas del RCDE a escala de la UE y plenamente armonizadas. Dicha condición es que cualquier legislación nacional es incompatible con el Derecho de la UE cuando neutraliza la función compensatoria de los derechos de emisión gratuitos.

En pocas palabras, si un impuesto nacional anula efectivamente el beneficio de los derechos de emisión gratuitos y distorsiona el equilibrio entre los incentivos medioambientales y la competitividad industrial, debe considerarse contrario a las normas y reglamentos del RCDE de la UE.

Fuente: Asunto C‑519/24 - Nitrogénművek Vegyipari Zrt. contra Autoridad Nacional de Impuestos y Aduanas – Dirección de Recursos, Hungría, Directiva 2003/87/CE