Fraude à la TVA : la CJUE tranche sur les délais de prescription

Des lenteurs procédurales et des règles de prescription peuvent-elles permettre à des réseaux de fraude à la TVA portant sur plusieurs millions d'euros d'échapper à toute sanction ? Dans l'affaire C‑321/25, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) doit arbitrer l'équilibre délicat entre la sécurité juridique garantie aux prévenus et la protection des intérêts financiers de l'Union contre la criminalité financière organisée.

Contexte de l'affaire

Cinq personnes ont été poursuivies en Bulgarie pour avoir participé à un groupe criminel organisé constitué afin de dégager des profits au moyen de la fraude à la TVA. Selon l'acte d'accusation de 2015, le groupe a opéré de mars 2011 au 14 novembre 2012.

Selon l'acte d'accusation dressé en 2015, A et B étaient accusés d'avoir dirigé le groupe criminel organisé, actif de mars 2011 au 14 novembre 2012. En vertu du code pénal bulgare, la direction d'un tel groupe est punie d'une peine d'emprisonnement de cinq à 15 ans. V, G et D étaient accusés d'avoir participé au même groupe, infraction passible d'une peine d'emprisonnement de trois à 10 ans.

Outre les chefs de criminalité organisée, A, B, V et D étaient accusés d'avoir commis plusieurs infractions de fraude à la TVA entre juin 2011 et octobre 2012. La fraude à la TVA alléguée portait sur quatre montants distincts : 1 239 070 BGN, 2 211 200 BGN, 2 millions BGN et 2 433 590 BGN, soit environ 633 525 EUR, 1,13 million EUR, 1,02 million EUR et 1,24 million EUR respectivement.

En vertu du code pénal bulgare, chaque infraction est passible d'une peine d'emprisonnement de trois à huit ans, assortie de la confiscation éventuelle de tout ou partie des biens des auteurs. La peine privative de liberté cumulée pour l'ensemble des infractions de fraude à la TVA ne peut toutefois excéder huit ans.

Après le dépôt de l'acte d'accusation, l'affaire a été attribuée le 26 novembre 2015 à une formation composée d'un juge et de deux assesseurs. Cette formation a tenu 48 audiences entre 2015 et 2021. Toutefois, lorsque le juge président a été nommé procureur européen délégué, la procédure a dû reprendre depuis le début devant une formation nouvellement désignée.

La deuxième formation, composée d'un autre juge et de deux assesseurs différents, a tenu 18 audiences supplémentaires entre 2022 et 2025, sans adopter de nouvelles mesures d'instruction. À la suite du départ à la retraite de ce juge, le 14 mars 2025, l'affaire a de nouveau été réattribuée, cette fois à un troisième juge et à deux nouveaux assesseurs.

La troisième formation a souligné que la procédure pénale approchait de l'expiration des délais de prescription applicables, de sorte que les prévenus ne pourraient plus être poursuivis si la procédure n'était pas close à temps. En Bulgarie, le délai de prescription absolu applicable aux infractions de fraude à la TVA et à la participation à un groupe criminel organisé est précisément de 15 ans.

Pour les personnes ayant participé au groupe criminel organisé, le délai de prescription expirera le 14 novembre 2027, soit exactement 15 ans après la dissolution du groupe. La troisième formation a estimé qu'il était objectivement impossible de mener à terme la procédure pénale aux trois degrés de juridiction avant ces échéances.

La troisième formation a également relevé qu'un délai de prescription différent s'applique à A et B, accusés d'avoir dirigé le groupe criminel organisé. Cette infraction étant passible d'une peine d'emprisonnement maximale de 15 ans, son délai de prescription absolu est de 22 ans et six mois. Le délai de prescription n'expirera donc que le 14 mai 2035.

Au vu de ces éléments et de la jurisprudence antérieure de la CJUE, la troisième formation s'est interrogée sur la compatibilité avec le droit de l'UE d'un calcul des délais de prescription fondé exclusivement sur la peine maximale encourue pour une infraction, sans tenir compte de la complexité réelle de la procédure ni de circonstances imprévues. Elle a en outre identifié deux autres questions relatives à la compatibilité du droit pénal bulgare avec le droit de l'UE.

Compte tenu des questions juridiques et procédurales identifiées, la troisième formation du tribunal de la ville de Sofia a décidé de suspendre la procédure nationale et de soumettre deux questions préjudicielles à la CJUE.

Principales questions de la demande de décision préjudicielle

La première question porte sur les délais de prescription et la protection des intérêts financiers de l'UE. La juridiction a demandé si l'article 325 TFUE et l'article 2(1) de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (convention PIF) s'opposent à une législation nationale en vertu de laquelle les poursuites pénales pour des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE sont prescrites sur le seul fondement de la peine maximale encourue pour l'infraction.

La seconde question porte sur la proportionnalité des peines en matière de criminalité organisée. La juridiction a demandé si l'article 3(1)(b) de la décision-cadre 2008/841 relative à la criminalité organisée s'oppose à une législation nationale qui prévoit, pour la participation à un groupe criminel organisé, une peine d'emprisonnement maximale supérieure à celle encourue pour l'infraction sous-jacente que le groupe avait pour but de commettre.

Législation de l'UE applicable

Bien que cette affaire porte sur la fraude à la TVA, la CJUE n'a pas interprété de dispositions de la directive TVA de l'UE. Elle s'est concentrée sur les dispositions pertinentes de la convention PIF, de la décision 2008/40/JAI, de la directive PIF et de la décision-cadre 2008/841.

Règles nationales bulgares

S'agissant de la législation nationale bulgare, la CJUE a exposé les dispositions pertinentes du code pénal bulgare et du code de procédure pénale.

Importance de l'affaire pour les assujettis

L'affaire touche à deux aspects du droit pénal de l'UE qui influent fortement sur la manière dont les personnes impliquées dans une fraude à la TVA peuvent être poursuivies. Premièrement, les règles nationales de prescription peuvent-elles créer un risque d'impunité pour la fraude grave à la TVA en ne tenant pas compte de procédures complexes ou prolongées ? Deuxièmement, les États membres peuvent-ils punir la participation à un groupe criminel organisé plus sévèrement que les infractions sous-jacentes que le groupe cherche à commettre ?

Analyse des conclusions de la Cour

Délais de prescription

La CJUE commence son analyse en précisant les caractéristiques pertinentes des règles de prescription bulgares et en déterminant quelles dispositions du droit de l'UE s'appliquent aux infractions en cause. En droit bulgare, le délai de prescription ordinaire d'une infraction pénale est fonction de la gravité de la peine applicable. Ce délai de prescription ordinaire peut être interrompu ou suspendu dans certaines circonstances.

Le droit bulgare définit toutefois également un délai de prescription absolu, qui ne peut être ni interrompu ni suspendu. Il est calculé comme une fois et demie le délai de prescription ordinaire. Si aucune condamnation pénale définitive n'intervient avant l'expiration du délai de prescription absolu, les poursuites sont définitivement prescrites, de sorte que la procédure pénale ne peut plus se poursuivre.

La CJUE a conclu que la convention PIF s'applique aux infractions examinées et, compte tenu de la gravité de la fraude à la TVA alléguée, qui dépasse 4 millions EUR, a qualifié les infractions reprochées de fraude grave portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE. La CJUE a en outre souligné que les dispositions pertinentes du TFUE et de la convention PIF couvrent non seulement les actes de fraude consommés, mais aussi les tentatives de commettre de telles infractions.

La CJUE a ajouté que, comme elle l'a établi dans l'arrêt Taricco e.a. (C-105/14), la constitution d'une association de malfaiteurs dans le but de commettre des infractions liées à la TVA peut elle-même constituer une fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE. La protection offerte par le droit de l'UE ne se limite donc pas aux opérations individuelles de fraude à la TVA, mais s'étend aussi à l'activité criminelle organisée mise en place pour faciliter cette fraude.

Par ailleurs, la CJUE a rappelé que, si les États membres conservent une marge d'appréciation pour déterminer les sanctions à imposer, qu'elles soient administratives, pénales ou une combinaison des deux, ils doivent veiller à ce que la fraude grave et les autres activités illégales graves portant atteinte au budget de l'UE soient passibles de sanctions pénales effectives et dissuasives.

De plus, en cas de fraude grave, ces sanctions doivent inclure des peines privatives de liberté susceptibles de donner lieu à extradition. L'article 325 TFUE et l'article 2(1) de la convention PIF exigent donc tous deux que les infractions graves portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE puissent être poursuivies et punies de manière effective.

Il importe de noter que, à l'époque où les infractions reprochées ont été commises, la législation de l'UE n'avait pas harmonisé les règles régissant les délais de prescription des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE. Cette harmonisation n'a été introduite que partiellement par l'adoption ultérieure de la directive PIF, laquelle ne s'applique pas à la procédure en cause, les infractions reprochées étant antérieures à son champ d'application temporel.

Par conséquent, la détermination des délais de prescription applicables relevait de la compétence de chaque État membre au moment où les infractions reprochées ont été commises.

Chaque État membre doit avant tout veiller à ce que ses règles nationales de prescription permettent de poursuivre et de punir efficacement la fraude grave portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE. Si des règles nationales créent un risque systémique que de telles infractions restent impunies parce que la procédure pénale ne peut être menée à terme avant l'expiration du délai de prescription, ces règles sont incompatibles avec le droit de l'UE.

S'agissant des délais de prescription absolus, la CJUE a souligné que leur finalité juridique est de garantir la sécurité juridique. En fixant une échéance définitive qui ne peut être prolongée par des interruptions ou suspensions répétées, ils empêchent la procédure pénale de se prolonger indéfiniment. L'existence d'un délai de prescription absolu n'est donc pas, en soi, contraire au droit de l'UE.

Un tel délai de prescription doit néanmoins être suffisamment long pour que la protection des intérêts financiers de l'UE ne soit pas rendue pratiquement impossible ou excessivement difficile. Apprécier le caractère suffisant d'un délai donné suppose d'examiner l'ensemble des éléments pertinents du cadre national de prescription, et non le seul nombre d'années prévu par la loi.

Un autre facteur important à prendre en compte est la complexité de la procédure pénale. Les affaires de fraude grave peuvent notamment exiger des enquêtes approfondies, l'examen de preuves volumineuses et de longues procédures judiciaires. Le délai de prescription doit par conséquent laisser un temps suffisant pour établir les infractions et mener la procédure pénale à son terme, compte tenu de sa durée et de sa complexité réelles.

Peines en matière de criminalité organisée

S'agissant de la seconde question, la CJUE a d'abord exposé les objectifs de la décision-cadre 2008/841, indiquant qu'elle retient une approche coordonnée de la lutte contre la criminalité organisée transfrontalière. Elle vise à appréhender les infractions typiquement commises au sein d'organisations criminelles et à garantir que les peines infligées aux personnes physiques et morales reflètent la gravité de ces infractions. La CJUE a relevé que les infractions en cause relèvent de l'article 2(b) de la décision-cadre.

Par conséquent, la direction et la participation alléguées au groupe criminel organisé constituent des comportements susceptibles de relever de la définition, en droit de l'UE, d'une infraction de criminalité organisée. La question centrale est de savoir si les peines prévues par le droit bulgare pour de tels comportements peuvent dépasser celles applicables aux infractions de fraude à la TVA envisagées.

La CJUE a ensuite examiné une interprétation alternative des infractions de criminalité organisée avancée par la Commission européenne, selon laquelle le comportement reproché aux prévenus relèverait plutôt de l'article 2(a) de la décision-cadre que de l'article 2(b). La CJUE a toutefois maintenu la qualification juridique au titre de l'article 2(b), dès lors qu'il appartient à la juridiction nationale d'établir le contexte factuel et législatif pertinent.

La CJUE a en outre relevé que l'interprétation des exigences en matière de peines prévues à l'article 3(1)(b) de la décision-cadre doit être uniforme dans toute l'UE, que le comportement relève de l'article 2(a) ou de l'article 2(b).

Cette disposition établit deux approches alternatives pour réprimer l'infraction consistant à s'entendre en vue de commettre des infractions pénales. Les États membres peuvent soit prévoir une peine d'emprisonnement maximale équivalente à la peine maximale applicable à l'infraction envisagée, soit fixer une peine privative de liberté maximale d'au moins deux à cinq ans.

La CJUE a ensuite rappelé un principe important du droit de l'UE : les dispositions d'une législation de l'UE qui ne renvoient pas expressément au droit national pour la détermination de leur sens doivent en principe recevoir une interprétation autonome et uniforme dans toute l'Union européenne. Leur interprétation ne saurait donc varier selon les systèmes juridiques internes des différents États membres.

Pour déterminer le sens et la portée de telles dispositions, la CJUE a tenu compte non seulement de leur libellé, mais aussi de leur contexte législatif et des objectifs poursuivis par la législation de l'UE concernée. Cette approche garantit une application cohérente du droit de l'UE et une égalité de traitement dans toute l'UE.

En examinant le libellé de la disposition dans les différentes versions linguistiques officielles de l'UE, la CJUE a constaté que ce libellé n'était pas cohérent, créant une incertitude quant aux peines minimales et maximales que les États membres doivent prévoir pour les infractions de criminalité organisée. Pour lever cette incertitude d'interprétation, la CJUE a dû examiner la base juridique, la finalité législative et l'économie générale de la décision-cadre.

La CJUE a conclu que la disposition fixe des exigences minimales en matière de peines, et non des plafonds, de sorte qu'elle n'empêche pas les États membres d'imposer une peine d'emprisonnement maximale supérieure à cinq ans pour l'infraction consistant à s'entendre en vue de commettre des infractions pénales au sens de l'article 2(b), ainsi que pour la participation à un groupe criminel organisé au sens de l'article 2(a).

Il convient de noter que, lorsqu'ils prévoient des peines plus sévères pour la criminalité organisée que pour les infractions sous-jacentes, les sanctions nationales doivent néanmoins respecter le principe de proportionnalité consacré par l'article 49(3) de la Charte des droits fondamentaux de l'UE. En vertu de ce principe, une peine doit refléter la gravité de l'infraction et avoir un effet véritablement dissuasif. Elle ne doit toutefois pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs légitimes poursuivis par la législation, tels que la lutte contre la criminalité organisée.

Décision finale de la Cour

S'agissant du délai de prescription absolu applicable à la fraude grave à la TVA portant atteinte aux intérêts de l'UE, la CJUE a jugé que l'article 325 TFUE et l'article 2(1) de la convention PIF n'empêchent pas les États membres de fixer un délai de prescription absolu de 15 ans pour la fraude grave portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE.

En vertu d'une telle règle, la procédure doit prendre fin si aucune condamnation définitive n'intervient dans les 15 ans suivant l'infraction, indépendamment des interruptions, suspensions ou circonstances imprévisibles. Une condition s'y attache toutefois : la règle ne doit pas créer de risque systémique d'impunité pour les infractions de fraude grave portant atteinte aux intérêts de l'UE dans l'État concerné.

S'agissant des peines applicables à l'activité criminelle organisée, la CJUE a jugé que la décision-cadre 2008/841 n'empêche pas les États membres d'imposer, pour l'entente en vue de commettre une infraction au sein d'une organisation criminelle, une peine d'emprisonnement maximale supérieure à la fois à la peine maximale encourue pour l'infraction envisagée et à cinq ans.

Conclusion

L'arrêt met en lumière l'équilibre délicat que la CJUE doit préserver entre la sécurité juridique des prévenus et la poursuite effective de la criminalité financière dans toute l'UE. Si les délais de prescription nationaux protègent les personnes contre des poursuites indéfinies, les États membres doivent veiller à ce que leur cadre procédural ne crée pas d'impunité systémique pour les infractions financières graves.