Réforme de la TVA en Italie 2025 : Changements clés en vue d'une harmonisation avec l'UE

L'Italie procède actuellement à une révision historique de son système de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), en vue d'une profonde harmonisation avec les principes de l'Union européenne (UE) en matière de TVA. Cette transformation fait partie d'une réforme plus large visant à assurer la conformité avec les directives et la jurisprudence de l'UE, à accroître la sécurité juridique, à simplifier la conformité et à améliorer le fonctionnement du marché.

Le 16 mars 2023, le gouvernement italien a reçu le pouvoir de réviser et de réorganiser la législation sur la TVA, avec deux échéances importantes : la réforme doit être mise en œuvre avant le 29 août 2025, et formellement achevée avant le 31 décembre 2025. En juillet 2025, le Conseil des ministres a approuvé à titre préliminaire un nouveau code consolidé de la TVA comprenant 171 articles répartis en 18 sections.

Traditionnellement, le cadre de la TVA en Italie a été décrit par le décret présidentiel n° 633 de 1972 et le décret-loi n° 331 de 1993. Au fil des ans, des conflits entre les dispositions nationales italiennes et la législation européenne en matière de TVA - en particulier la directive 2006/112/CE du Conseil - ont créé des difficultés de mise en conformité et des ambiguïtés juridiques.

Quels sont les piliers fondamentaux de la réforme ?

1. Champ d'application de la TVA et conditions d'application de la loi

L'un des changements les plus importants concerne les conditions d'application de la TVA, notamment en ce qui concerne la notion de "livraison de biens". En vertu de la législation italienne actuelle, une livraison de biens nécessite le transfert formel de la propriété en vertu du droit civil. En revanche, la directive européenne se concentre sur le transfert économique du droit de disposer des biens. Cette interprétation nationale plus restrictive a entraîné une certaine confusion et un traitement incohérent de transactions telles que le crédit-bail et les accords de cession-bail.

La CJCE a souvent souligné que les règles de TVA devaient être interprétées à la lumière de la substance économique plutôt que de la forme juridique. Avec la dernière réforme, le législateur italien s'efforce de remédier à ces différences et d'aligner les définitions italiennes sur la jurisprudence de l'UE.

2. Rationalisation des exonérations de TVA et de l'imposition facultative

Un deuxième point de la réforme est la révision des exonérations de TVA, en particulier pour les secteurs immobilier et financier. Ces secteurs impliquent souvent des transactions mixtes - certaines imposables, d'autres exonérées - et souffrent d'une interprétation juridique incertaine. La réforme propose une définition plus claire des activités exonérées et introduit un mécanisme d'"option de taxation" conformément à l'article 137 de la directive TVA, même si cela peut avoir des conséquences moins positives pour les services et les opérateurs financiers. La définition des activités exonérées n'est pas toujours facile, comme par exemple pour les services liés à la gestion de fonds d'investissement spéciaux qui ont longtemps été soumis à une incertitude juridique en Italie. À cet égard, il est important de souligner que, selon la CJCE, les exemptions doivent être interprétées de manière stricte.

La CJCE a précisé que les services de conseil peuvent être exonérés s'ils sont distincts, spécifiques et essentiels à la gestion du fonds. Le problème à cet égard sera la notion de gestion qui est incertaine et n'est pas clarifiée non plus par le comité de la TVA qui, en 2017, suggérait déjà une approche au cas par cas menée par l'assujetti.

3. Modernisation des taux de TVA

L'Italie applique actuellement quatre taux de TVA : 22 % (normal), 10 %, 5 % et 4 % (réduit). La réforme vise à aligner ces taux sur la flexibilité autorisée par la directive européenne 2006/112 qui, à l'art. 98, autorise les taux réduits uniquement pour les ventes de biens et de services prévues dans les 24 points de l'annexe III de la directive. Le même article 98 stipule qu'un taux d'imposition inférieur à 5 % peut être appliqué à un maximum de 7 catégories figurant à l'annexe III de la directive.

À l'avenir, les taux de TVA seront déterminés à l'aide du système de la nomenclature combinée, ce qui réduira l'ambiguïté et l'implication de l'administration fiscale italienne dans la détermination des taux. Cette mesure apportera une plus grande transparence et une meilleure prévisibilité juridique aux applications de la TVA pour un large éventail de biens et de services.

4. Modification du mécanisme de prorata

La TVA italienne a toujours été critiquée pour son système rigide de déduction de la TVA en amont au "prorata général", qui ne reflète pas l'utilisation réelle des biens et des services. Actuellement, si le chiffre d'affaires du contribuable peut être divisé entre activités imposables et activités exonérées, mais que le contribuable est en mesure de démontrer que la quasi-totalité des biens et services achetés sont liés à des prestations soumises à la TVA, il sera autorisé à déduire un montant de TVA inférieur en raison du fonctionnement au prorata. Même si ce mécanisme a été jugé conforme par la CJCE, il ne semble pas très conforme au principe de neutralité. (CJCE, affaire C-378/15, Mercedes Benz Italia SpA c. Agenzia delle Entrate Direzione Provinciale Roma 3, para. 50)

La réforme propose une double approche : (i) une méthode d'allocation directe basée sur l'utilisation réelle des achats et un prorata spécifique pour les biens et services à usage mixte, et (ii) un système de prorata général facultatif à des fins de simplification. Cette flexibilité vise à améliorer la précision du recouvrement de la TVA et à aligner l'Italie sur l'article 173 de la directive TVA, qui autorise les États membres à utiliser des systèmes de déduction fondés sur l'utilisation.

5. Réforme des droits à déduction pour la propriété résidentielle

En vertu de la législation italienne actuelle, la TVA sur les dépenses liées aux propriétés résidentielles n'est pas déductible pour les entreprises dont l'activité principale n'est pas l'immobilier. Les nouvelles règles proposent d'autoriser la déduction sur la base de l'utilisation réelle des biens immobiliers, ce qui pourrait être très avantageux pour les entreprises dont le logement est une activité secondaire.

6. Moment de la déduction de la TVA

Actuellement, la TVA ne peut être déduite que dans le délai de dépôt de la déclaration de TVA relative à l'exercice fiscal au cours duquel la facture a été reçue. La réforme permettra aux entreprises de choisir de déduire la TVA l'année où elle devient exigible ou l'année où la facture est reçue. Ce changement, particulièrement important pour les opérations de fin d'année, offre aux contribuables une plus grande souplesse dans la gestion de leur trésorerie et de leurs obligations déclaratives.

7. Simplification du régime de groupe de TVA

Le régime de groupe de TVA en Italie est actuellement régi par la règle du "tout dedans, tout dehors" - une fois qu'une entité d'un groupe de sociétés opte pour le régime, toutes les entités éligibles doivent y participer. La réforme vise à assouplir les critères de formation des groupes, en permettant une inclusion sélective et en rationalisant les exigences procédurales.

8. Controverse sur la TVA à l'importation

Parallèlement à la réforme législative, une importante contestation judiciaire a vu le jour. En juillet 2025, le tribunal fiscal de deuxième instance de Milan a soumis une décision préliminaire à la CJCE (affaire C-308/25, Isolanti Group), se demandant si l'exclusion par l'Italie de la TVA à l'importation des mécanismes simplifiés de résolution des litiges fiscaux est contraire au droit communautaire. L'affaire soulève des questions fondamentales sur la neutralité et la proportionnalité dans le domaine de la TVA, notamment parce que les demandes de remboursement de la TVA nationale et intracommunautaire peuvent être réglées avec une réduction de la dette pouvant atteindre 95 %, alors que les cas de TVA à l'importation sont exclus de cet avantage.

La CJCE est invitée à déterminer si cette exclusion remet en cause le système commun de TVA et l'intégrité financière de l'UE, étant donné que la TVA constitue une part importante des ressources propres de l'Union. Un arrêt en faveur du contribuable pourrait signifier de nouveaux efforts de réforme pour le législateur italien.

Conclusions

Avec l'approbation préliminaire accordée au nouveau code consolidé de la TVA et la mise en œuvre complète prévue pour août 2025, l'Italie semble s'engager à résoudre le décalage entre les cadres nationaux et européens de la TVA. L'objectif est de simplifier la mise en conformité pour les particuliers et les contribuables, en leur donnant une vision claire des concepts d'exonérations et de déductions par l'alignement de la législation italienne sur les règles et principes de l'UE.

La réforme de la TVA en Italie est plus qu'un simple ajustement de la fiscalité nationale - c'est une très bonne tentative de synchronisation avec une vision fiscale supranationale fondée sur l'uniformité, l'équité et la rationalité économique. Au fur et à mesure que les dernières étapes législatives se dérouleront, tous les yeux seront tournés vers l'Italie et la Cour de justice de l'Union européenne pour voir si ces objectifs ambitieux seront réalisés dans la pratique.