¿Puede alguien ser considerado personalmente responsable de una deuda que nunca tuvo la oportunidad de impugnar? Esa pregunta estuvo en el centro de un litigio entre la Administración Tributaria de Luxemburgo y un administrador de una empresa al que se persiguió por el IVA impago de su antiguo empleador. Años después de que las liquidaciones subyacentes adquirieran firmeza, el administrador se encontró obligado a responder, con opciones limitadas para oponerse. Su lucha por defenderse planteó una cuestión fundamental sobre los límites del derecho a un juicio justo con arreglo al Derecho de la UE, que finalmente llegó ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).

Antecedentes del caso

En marzo de 2018, la Administración Tributaria emitió dos liquidaciones del IVA contra una empresa, VN, correspondientes a los años 2014 a 2016. VN impugnó las liquidaciones, pero su recurso fue rechazado por haberse presentado fuera de plazo. Como resultado, el IVA siguió siendo exigible y VN no pagó los importes pendientes.

El administrador de la empresa, que fue responsable de la gestión diaria de VN desde abril de 2013 hasta febrero de 2019, fue posteriormente perseguido personalmente. En mayo de 2019, la Administración Tributaria emitió una decisión de llamada a garantía que exigía al administrador pagar el IVA impago de VN. En la práctica, la Administración Tributaria pretendía trasladar la responsabilidad del IVA impago de la empresa a la persona que la había gestionado.

El administrador impugnó esta decisión, primero ante la Administración Tributaria y después ante el Tribunal de Distrito, alegando que debía modificarse o anularse. Tanto la Administración Tributaria como el Tribunal de Distrito rechazaron sus pretensiones, y el Tribunal de Apelación de Luxemburgo confirmó posteriormente esa sentencia.

En consecuencia, el administrador recurrió ante el Tribunal de Casación, alegando que debía permitírsele impugnar las liquidaciones del IVA subyacentes de VN porque se le exigía personalmente garantizar el pago de esas deudas. En concreto, sostuvo que las liquidaciones nunca le habían sido notificadas personalmente y que impedirle impugnarlas vulneraba el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.

El Tribunal de Casación no tenía certeza sobre si el Tribunal de Apelación había interpretado correctamente la legislación aplicable y se preguntaba si el administrador, cuando se le persigue personalmente por la deuda del IVA de la empresa, debe poder impugnar la liquidación original del IVA, aunque la liquidación de la empresa ya hubiera adquirido firmeza. Por lo tanto, suspendió el procedimiento y planteó cuestiones prejudiciales al TJUE.

Principales cuestiones de la petición de decisión prejudicial

El Tribunal de Casación planteó tres cuestiones ante el TJUE. Con la primera cuestión, preguntó si el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE se aplica siquiera a la legislación luxemburguesa que hace a los administradores de las empresas responsables solidarios del IVA adeudado por las empresas que gestionan.

La segunda cuestión preguntaba si, en caso de que la Carta sea aplicable, el artículo 47 otorga a un administrador el derecho a impugnar indirectamente la liquidación original del IVA de la empresa cuando la Administración Tributaria trata posteriormente de recuperar ese IVA personalmente del administrador.

Por último, con la tercera cuestión, el Tribunal de Casación preguntó cuán amplia podría ser tal impugnación. Si se permite al administrador impugnar la liquidación, ¿estaría limitado a determinados argumentos o podría invocar cualquier motivo pertinente?

Derecho de la UE aplicable

Dado el contexto del caso, el TJUE interpretó varias disposiciones del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFEU), la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (la Carta) y la Directiva del IVA de la UE.

Más concretamente, el TJUE interpretó el artículo 325(1) TFEU en el sentido de que exige a la UE y a sus Estados miembros adoptar medidas eficaces y disuasorias contra el fraude y otras actividades ilegales que perjudiquen los intereses financieros de la UE. En relación con la Carta, la atención se centró en el artículo 47, que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juicio justo, y en el artículo 51, que limita cuándo se aplican estos derechos.

Las disposiciones más pertinentes de la Directiva del IVA de la UE fueron el artículo 2(1), que identifica las operaciones sujetas al IVA, y el artículo 273, que permite a los países de la UE imponer obligaciones adicionales a los sujetos pasivos para garantizar la correcta recaudación del IVA y prevenir la evasión.

Reglas nacionales del IVA de Luxemburgo

Además de las reglas y normas de ámbito de la UE, el TJUE también interpretó los artículos 67-1, 67-2 y 67-3 de la ley del IVA de Luxemburgo. Estos artículos establecen un mecanismo de responsabilidad personal para los administradores de las empresas cuando el IVA no se paga correctamente.

Importancia del caso para los sujetos pasivos

Para los administradores de empresas y otros sujetos pasivos que se enfrentan a la responsabilidad personal por las deudas fiscales de una empresa, este caso define los límites de su derecho a un juicio justo. Examina si incumplir un plazo para impugnar la liquidación del IVA de una empresa impide de forma permanente cualquier defensa una vez que la responsabilidad se traslada a una persona física. El resultado afecta a cómo deben diseñarse las reglas nacionales de responsabilidad en toda la UE para respetar los derechos fundamentales de la UE y determina el alcance de los argumentos de que disponen los administradores.

Análisis de las conclusiones del Tribunal

En cuanto a la primera cuestión, el TJUE se centró en si a un administrador que es perseguido personalmente por el IVA impago de una empresa debe reconocérsele el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva al impugnar esa responsabilidad personal. El TJUE señaló que esto es esencial para determinar si el administrador también puede impugnar aspectos de la liquidación del IVA subyacente contra la empresa.

El TJUE recordó que los derechos fundamentales protegidos por la Carta se aplican siempre que una medida nacional entra dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la UE. Sin embargo, no se aplican automáticamente a situaciones puramente internas. Para que se apliquen, debe existir una conexión suficiente entre la norma de la UE y la medida nacional.

Deben tenerse en cuenta varios factores para determinar si existe tal conexión. Estos factores incluyen si la legislación nacional tiene por objeto aplicar una disposición específica de la UE, cuál es la naturaleza de dicha legislación, si persigue objetivos que van más allá de los cubiertos por el Derecho de la UE y si la UE ha establecido normas específicas que regulan o afectan a la materia.

El TJUE subrayó que los países de la UE deben garantizar que el IVA se recaude correctamente y que se prevenga el fraude del IVA. El IVA está directamente vinculado al presupuesto de la UE, y el hecho de que los países de la UE no lo recauden correctamente reduce los ingresos basados en el IVA de que dispone la UE. Esto crea una conexión directa entre la recaudación nacional efectiva del IVA y la protección de los intereses financieros de la UE.

Además, el TJUE determinó que el mecanismo de llamada a garantía de Luxemburgo está directamente vinculado al Derecho de la UE en materia de IVA. Este mecanismo tiene específicamente por objeto asegurar la recaudación del IVA adeudado en el marco del sistema del IVA de la UE. Esencialmente, al permitir que la Administración Tributaria recupere el IVA de los administradores que no cumplieron con sus responsabilidades legales, el sistema ayuda a Luxemburgo a cumplir su obligación, derivada del Derecho de la UE, de recaudar el IVA de forma efectiva y prevenir el fraude del IVA.

Dado que el mecanismo de responsabilidad de los administradores está efectivamente vinculado a la recuperación del IVA impago, con independencia de que Luxemburgo describa la obligación del administrador como responsabilidad tributaria, responsabilidad civil o indemnización por daños, el TJUE aclaró que una persona puede invocar el derecho a la tutela judicial efectiva con arreglo al artículo 47 de la Carta.

Hay dos situaciones en las que esto puede ocurrir: cuando las personas invocan un derecho o libertad protegido por el Derecho de la UE, o cuando participan en procedimientos que constituyen en sí mismos una aplicación del Derecho de la UE con arreglo al artículo 51(1) de la Carta. El TJUE señaló que la segunda situación es pertinente para este caso. En particular, el administrador impugna una decisión administrativa dictada con arreglo a la legislación luxemburguesa que aplica el Derecho de la UE. Por lo tanto, el administrador no necesita demostrar que tiene algún derecho sustantivo separado con arreglo al Derecho de la UE.

Tutela judicial y derechos de defensa

En cuanto a las cuestiones segunda y tercera, el TJUE señaló que la cuestión clave es que la liquidación del IVA de la empresa ya ha adquirido firmeza porque VN no la impugnó dentro del plazo exigido. Con arreglo al Derecho luxemburgués, el administrador normalmente no puede reabrir ni impugnar esa liquidación cuando la Administración Tributaria trata posteriormente de recuperar el IVA de él personalmente.

Sin embargo, con arreglo al Derecho de la UE, el administrador debe tener una oportunidad real de impugnar el fundamento de la responsabilidad que se le impone. Además, la persona afectada por una decisión debe poder comprender los motivos de esa decisión y debe tener acceso a las pruebas y documentos pertinentes en los que se basó la autoridad.

Con arreglo al mecanismo de garantía de Luxemburgo, un administrador solo puede ser considerado personalmente responsable cuando concurren tres elementos: el administrador cometió una falta, la Administración Tributaria sufrió un daño y existe un nexo causal entre la falta del administrador y ese daño.

El TJUE explicó que, en el presente caso, el administrador se vio efectivamente impedido de discutir si la empresa realmente adeudaba el IVA o cuánto IVA se adeudaba. Esto es especialmente importante porque la decisión de llamada a garantía es una decisión administrativa que afecta directamente al administrador. Por lo tanto, los derechos de defensa del administrador deben protegerse no solo durante el posterior procedimiento judicial, sino también durante el procedimiento administrativo previo a la emisión de la decisión de llamada a garantía.

Los países de la UE deben respetar el derecho a ser oído. Esto significa que, siempre que una autoridad pública tenga la intención de adoptar una medida que pueda perjudicar gravemente los intereses de una persona, debe darse a esa persona una oportunidad real y efectiva de exponer su punto de vista antes de que se tome la decisión.

Sin embargo, los derechos de defensa no son absolutos, lo que significa que pueden restringirse cuando la restricción persiga un objetivo legítimo de interés público y no vaya más allá de lo necesario. En consecuencia, el derecho a ser oído no otorga automáticamente a toda persona el derecho a reabrir o impugnar plenamente cada conclusión fáctica y jurídica alcanzada en un procedimiento tributario separado.

No obstante, el TJUE aclaró que una persona no puede ser privada por completo de toda oportunidad significativa de impugnar las constataciones fácticas o las conclusiones jurídicas de esa decisión anterior cuando dichas constataciones se utilizan posteriormente en su contra en un procedimiento separado. Añadió que, cuando se considera a un administrador personalmente responsable del IVA impago de una empresa, el tribunal que revise esa responsabilidad personal debe poder examinar todas las constataciones fácticas y jurídicas que sean decisivas para la responsabilidad del administrador.

Aun así, el administrador solo puede invocar los argumentos fácticos y jurídicos que sean necesarios para impugnar de forma efectiva su propia responsabilidad solidaria. Dicho de otro modo, el administrador debe poder invocar vulneraciones de derechos fundamentales del procedimiento del IVA de la empresa y tener suficiente acceso a las pruebas utilizadas en su contra. Sin embargo, no puede utilizar el procedimiento de garantía como una oportunidad general para reabrir todos los aspectos del caso fiscal de la empresa.

Decisión final del Tribunal

La sentencia del TJUE estableció dos principios principales. En primer lugar, el TJUE confirmó que el artículo 47 de la Carta de la UE se aplica a los administradores que son perseguidos personalmente por el IVA impago de una empresa. En segundo lugar, el Derecho luxemburgués no puede impedir por completo que el administrador impugne la liquidación firme del IVA de la empresa cuando dicha liquidación se utiliza como base para hacer al administrador personalmente responsable.

Conclusión

El mensaje principal de esta sentencia es que la liquidación del IVA de una empresa puede seguir siendo firme y vinculante frente a la empresa, pero no puede tratarse automáticamente como una prueba inimpugnable contra un administrador al que posteriormente se hace personalmente responsable de ese IVA. Cuando están en juego los bienes propios y la posición jurídica de los administradores, estos deben tener una oportunidad efectiva de impugnar las constataciones pertinentes sobre el IVA, el importe de la deuda y cualquier vulneración de derechos fundamentales que les afecte.