Fonds de pension néerlandais et exonération TVA assurance

Dans ses conclusions du 15 mai 2026, l'avocate générale Ettema a abordé une question fondamentale relative au traitement TVA des services rendus par les fonds de pension néerlandais : la mise en œuvre d'un régime de retraite par un fonds de pension constitue-t-elle une opération d'assurance exonérée au sens de l'article 135(1)(a) de la directive TVA et de l'article 11(1)(k) de la loi néerlandaise de 1968 sur la TVA ?

Les conclusions, rendues dans deux affaires connexes devant la Cour suprême des Pays-Bas et accompagnées d'une annexe commune sous la référence ECLI:NL:PHR:2026:493, portent sur la ligne de partage entre les services taxables de gestion de retraite et les opérations d'assurance exonérées de TVA. Cette distinction n'est pas purement théorique. Si les activités d'un fonds de pension sont exonérées, la TVA déductible sur les coûts d'administration, d'actuariat, de comptabilité et de conseil n'est en général pas déductible. Si les activités sont taxables, le fonds peut, en principe, récupérer cette TVA déductible.

Contrairement à ce que l'on pourrait attendre, les fonds de pension parties à ces procédures ne demandaient pas l'application de l'exonération d'assurance. Ils soutenaient que leurs services n'étaient pas exonérés, précisément parce que cela préservait leur droit à déduction de la TVA déductible. Le secrétaire d'État, à l'inverse, défendait l'application de l'exonération, du moins dans une large mesure.

Faits, contexte et litige

Les deux affaires concernaient des fonds de pension mettant en œuvre des régimes à cotisations définies collectives (Collective Defined Contribution) structurés comme des régimes en salaire moyen présentant les caractéristiques d'accords à prestations définies. Les fonds supportaient des coûts facturés par des prestataires externes pour l'administration, le support actuariel, la comptabilité et le conseil en matière de politique, sur lesquels la TVA était appliquée.

La première affaire, sous le numéro 23/01314 de la Cour suprême, concernait un fonds de pension professionnel. Le fonds soutenait que sa cotisation devait être scindée en deux composantes : un montant finançant les droits à pension et une majoration distincte au titre des coûts d'administration et de mise en œuvre. Seule cette dernière, selon lui, se rapportait à son propre service, lequel ne devait pas être considéré comme une opération d'assurance exonérée.

Le tribunal de district de Noord-Holland et la cour d'appel d'Amsterdam ont rejeté cette approche. Ils ont jugé que le fonds réalisait un service unique et indivisible, la mise en œuvre du régime de retraite, qui présentait les caractéristiques essentielles d'une opération d'assurance. L'exonération s'appliquait donc, et le fonds ne pouvait pas déduire la TVA déductible correspondante.

La seconde affaire, sous le numéro 25/04078 de la Cour suprême, concernait un fonds de pension sectoriel obligatoire. Cette affaire était plus nuancée, car le régime distinguait entre les participants salariés, les participants dirigeants, les travailleurs indépendants et l'accumulation volontaire de pension.

La cour d'appel d'Arnhem-Leeuwarden a de même jugé que le fonds réalisait un service composite unique, mais est parvenue à une conclusion différenciée : pour les participants dirigeants, les travailleurs indépendants et l'accumulation volontaire, l'exonération s'appliquait ; pour les participants salariés, elle ne s'appliquait pas, car l'élément du paiement préalable d'une prime faisait défaut. En droit néerlandais des retraites, un salarié peut conserver ses droits à pension même lorsque l'employeur ne verse pas la cotisation, ce qui, selon la cour, rompait le lien requis entre le paiement de la prime et le droit à prestation.

Dans l'affaire d'Amsterdam, le fonds a contesté l'application de l'exonération en cassation. Dans l'affaire d'Arnhem-Leeuwarden, le fonds a contesté l'application de l'exonération aux catégories de non-salariés, tandis que le secrétaire d'État a formé un pourvoi incident soutenant que l'exonération devait également s'appliquer à la catégorie des salariés.

Malgré des issues différentes, les deux procédures de cassation soulèvent finalement la même question de fond : la mise en œuvre d'un régime de retraite néerlandais par un fonds de pension constitue-t-elle une opération d'assurance aux fins de la TVA ? La question doit être appréciée au regard du droit de l'UE : l'article 135(1)(a) de la directive TVA exonère « les opérations d'assurance et de réassurance, y compris les prestations de services afférentes à ces opérations effectuées par les courtiers et les intermédiaires d'assurance », transposé par l'article 11(1)(k) de la Wet OB. La directive ne définissant pas cette notion, celle-ci doit être interprétée de manière autonome et uniforme dans toute l'Union.

Les fonds soutenaient que leurs activités étaient dépourvues des caractéristiques essentielles de l'assurance : ils n'assumaient pas pleinement le risque des participants, n'étaient pas des assureurs au sens formel, et la relation avec les participants ne constituait pas la relation contractuelle requise pour une opération d'assurance.

Une autre question, plus spécifique, portait sur le paiement préalable d'une prime. L'existence d'une prime n'était pas sérieusement contestée ; les employeurs étaient contractuellement et légalement tenus de verser des cotisations. La véritable question était plus étroite : peut-il encore y avoir « paiement préalable d'une prime » aux fins de la TVA si le droit du salarié ne peut légalement être rendu dépendant du versement effectif par l'employeur ? Cette question est au cœur de l'affaire ECLI:NL:PHR:2026:493.

Cadre juridique

Dans l'affaire Card Protection Plan (CPP, C-346/96), la CJUE a jugé qu'une opération d'assurance se caractérise par le fait que l'assureur s'engage, moyennant le paiement préalable d'une prime, à fournir à l'assuré la prestation convenue en cas de réalisation du risque couvert. Des arrêts ultérieurs, dont Skandia (C-240/99), Taksatorringen (C-8/01), Aspiro (C-40/15), Rádio Popular (C-695/19) et Generali Seguros (C-42/22), ont précisé cette notion : il doit exister un risque assuré, un engagement de fournir une prestation en cas de réalisation de ce risque, et une relation juridique entre le prestataire et l'assuré. La jurisprudence revient à plusieurs reprises sur le paiement préalable d'une prime comme élément déterminant.

La CJUE ne s'est pas encore prononcée sur une situation comparable aux régimes de retraite professionnels néerlandais, dans lesquels les cotisations sont dues mais où la protection légale peut empêcher un fonds de refuser des droits à pension au seul motif qu'un employeur n'a pas payé. Cette tension avec le modèle traditionnel de l'assurance est la lacune que les conclusions de l'avocate générale Ettema tentent de combler.

L'analyse de l'avocate générale

L'analyse de l'avocate générale Ettema ne considère pas l'ensemble du litige comme incertain. Sur plusieurs points, elle rejette clairement les arguments des fonds. Premièrement, la prise en charge intégrale du risque n'est pas une condition distincte d'une opération d'assurance. Ce qui importe n'est pas de savoir si le fonds assume tout risque financier ou actuariel au sens absolu, mais s'il s'engage à fournir une prestation lorsque le risque assuré — vieillesse, décès ou incapacité, par exemple — se réalise.

Deuxièmement, un fonds de pension n'a pas besoin d'être un assureur formellement agréé, ni de recourir lui-même aux services d'un assureur. L'exonération ne se limite pas aux assureurs réglementés ; ce qui compte est la nature de l'opération, et non l'étiquette attachée au prestataire.

Troisièmement, la relation juridique requise peut exister au sein de la structure triangulaire entre l'employeur, le salarié et le fonds de pension. Elle n'a pas besoin d'être contenue dans un contrat bilatéral unique directement conclu entre le fonds et le participant, dès lors que le fonds est, de son propre point de vue, juridiquement tenu de fournir la prestation convenue une fois le risque assuré réalisé.

Sur ces points, le raisonnement de l'avocate générale conforte largement la position défendue par le secrétaire d'État et par les juridictions inférieures ayant appliqué l'exonération. L'incertitude ne subsiste que sur un point précis : le paiement préalable d'une prime. Il existe, d'une part, une obligation claire de verser des cotisations, qui fait partie de la structure juridique et contractuelle du régime. D'autre part, le droit néerlandais des retraites contient le principe dit de l'interdiction du « pas de prime, pas de droit » : l'accumulation et le paiement de la pension ne peuvent en général être rendus dépendants du versement effectif par l'employeur, de sorte qu'un participant peut conserver ses droits même en cas de défaillance de l'employeur.

Cela soulève la question décisive de droit de l'UE : le paiement préalable d'une prime renvoie-t-il à l'obligation juridique de payer, ou exige-t-il un lien plus étroit selon lequel le droit lui-même est conditionné au versement effectif ? L'avocate générale considère que la jurisprudence existante de la CJUE n'apporte pas de réponse claire. Bien qu'elle semble encline à considérer que le non-paiement par l'employeur ne devrait pas nécessairement empêcher l'existence d'une opération d'assurance, elle conclut que la question n'est pas exempte de doute raisonnable.

Question préjudicielle proposée

En raison de cette incertitude, l'avocate générale Ettema conseille à la Cour suprême des Pays-Bas de surseoir à statuer et de saisir la CJUE d'une question préjudicielle au titre de l'article 267 TFUE.

La question proposée demande, en substance, si l'exigence du paiement préalable d'une prime est satisfaite lorsqu'un employeur a une obligation contractuelle et légale de verser des cotisations de retraite à un fonds de pension, mais que le droit à pension du salarié ne peut être rendu dépendant du versement effectif de ces cotisations. C'est là l'apport central des conclusions. L'avocate générale n'invite pas la CJUE à réexaminer l'ensemble de la notion d'assurance. Elle sollicite plutôt une clarification sur un élément précis de cette notion dans le contexte de la protection légale des retraites.

Contrepartie et base d'imposition

Les conclusions traitent également de l'argument subsidiaire des fonds sur la base d'imposition : si leurs services étaient taxables, la base d'imposition devrait être limitée à la majoration administrative plutôt qu'à la prime totale.

L'avocate générale rejette cet argument. Selon elle, les fonds ne se bornent pas à recevoir une cotisation cantonnée dont ils n'auraient pas la libre disposition ; la prime est versée pour la mise en œuvre du régime dans son ensemble, et la majoration ne peut être artificiellement séparée de celle-ci lorsque le fonds réalise un service unique et indivisible. Si l'exonération ne s'applique finalement pas, c'est la prime totale, et non la seule majoration, qui constituerait la contrepartie taxable.

Conclusion

Ces conclusions sont hautement pertinentes pour les fonds de pension, les employeurs et les praticiens de la TVA. Elles confirment que le traitement TVA des services des fonds de pension ne peut être déterminé sur la seule base du droit néerlandais des retraites ou des classifications réglementaires ; le critère déterminant demeure la notion autonome, en droit de l'UE, d'opération d'assurance.

Dans le même temps, le raisonnement de l'avocate générale montre que les fonds de pension néerlandais pourraient bien fournir des services qui ressemblent largement à des opérations d'assurance aux fins de la TVA. Les arguments tirés de l'absence de prise en charge intégrale du risque, de l'absence de statut formel d'assureur ou de l'absence de contrat bilatéral direct ne paraissent pas convaincants. La véritable question non résolue est plus étroite mais fondamentale : la protection légale des salariés contre les conséquences du non-paiement par l'employeur empêche-t-elle de considérer le service de retraite comme fourni moyennant le paiement préalable d'une prime ?

Tant que la Cour suprême et, le cas échéant, la CJUE n'auront pas apporté de précisions, la situation TVA des fonds de pension néerlandais restera incertaine, avec des conséquences importantes sur leur capacité à récupérer la TVA déductible sur les coûts d'administration, d'actuariat et de conseil. L'affaire ECLI:NL:PHR:2026:493 est donc bien plus qu'une simple annexe technique à deux procédures de cassation ; elle met au jour une tension structurelle entre la logique de protection sociale du droit des retraites et la logique transactionnelle du droit de la TVA.