Dans ses conclusions du 15 mai 2026, l'avocate générale Ettema a abordé une question fondamentale relative au traitement, au regard de la VAT, des services fournis par les fonds de pension néerlandais : la mise en œuvre d'un régime de pension par un fonds de pension constitue-t-elle une opération d'assurance exonérée au sens de l'article 135, paragraphe 1, sous a), de la directive VAT et de l'article 11, paragraphe 1, sous k), de la loi néerlandaise de 1968 relative à la taxe sur le chiffre d'affaires ?

Les conclusions, présentées dans deux affaires connexes devant la Cour suprême des Pays-Bas et accompagnées d'une annexe commune sous la référence ECLI:NL:PHR:2026:493, portent sur la ligne de partage entre les services taxables d'administration de pensions et les opérations d'assurance exonérées de VAT. Cette distinction n'est pas purement théorique. Si les activités d'un fonds de pension sont exonérées, la VAT en amont sur les frais d'administration, actuariels, comptables et de conseil n'est en général pas déductible. Si les activités sont taxables, le fonds peut, en principe, récupérer cette VAT en amont.

Contrairement à ce que l'on pourrait attendre, les fonds de pension dans ces procédures n'ont pas demandé l'application de l'exonération d'assurance. Ils ont soutenu que leurs services n'étaient pas exonérés, précisément parce que cela préserverait leur droit à déduction de la VAT en amont. Le secrétaire d'État a, en revanche, défendu l'application de l'exonération, du moins dans une large mesure.

Faits, contexte et objet du litige

Les deux affaires concernaient des fonds de pension mettant en œuvre des régimes collectifs à cotisations définies (Collective Defined Contribution) structurés comme des régimes à salaire moyen ayant le caractère d'accords à prestations définies. Les fonds ont supporté des coûts de prestataires externes pour l'administration, l'appui actuariel, la comptabilité et le conseil en matière de politiques, sur lesquels la VAT a été facturée.

La première affaire, Cour suprême numéro 23/01314, concernait un fonds de pension professionnel. Le fonds a soutenu que sa prime devait être scindée en deux composantes : un montant finçant les droits à pension et un supplément distinct pour les frais d'administration et de mise en œuvre. Seul ce dernier, a-t-il soutenu, se rapportait à son propre service, lequel ne devait pas être considéré comme une opération d'assurance exonérée.

Le tribunal d'arrondissement de Noord-Holland et la cour d'appel d'Amsterdam ont rejeté cette approche. Ils ont considéré que le fonds fournissait un service unique et indivisible, la mise en œuvre du régime de pension, qui présentait les caractéristiques essentielles d'une opération d'assurance. L'exonération s'appliquait donc, et le fonds ne pouvait pas déduire la VAT en amont correspondante.

La seconde affaire, Cour suprême numéro 25/04078, concernait un fonds de pension sectoriel obligatoire. Cette affaire était plus nuancée, car le régime distinguait entre les affiliés salariés, les affiliés dirigeants, les entrepreneurs indépendants et la constitution volontaire de pension.

La cour d'appel d'Arnhem-Leeuwarden a également considéré que le fonds fournissait un service composite unique, mais est parvenue à une conclusion différenciée : pour les affiliés dirigeants, les entrepreneurs indépendants et la constitution volontaire, l'exonération s'appliquait ; pour les affiliés salariés, elle ne s'appliquait pas, car l'élément du paiement préalable d'une prime faisait défaut. En vertu du droit néerlandais des pensions, un salarié peut conserver ses droits à pension même lorsque l'employeur ne verse pas la cotisation, ce qui, de l'avis de la cour, rompait le lien exigé entre le paiement de la prime et le droit.

Dans l'affaire d'Amsterdam, le fonds a contesté l'application de l'exonération en cassation. Dans l'affaire d'Arnhem-Leeuwarden, le fonds a contesté l'application de l'exonération aux catégories autres que les salariés, tandis que le secrétaire d'État a formé un pourvoi incident en faisant valoir que l'exonération devait également s'appliquer à la catégorie des salariés.

Malgré leurs résultats différents, les deux procédures de cassation soulèvent en définitive la même question sous-jacente : celle de savoir si la mise en œuvre d'un régime de pension néerlandais par un fonds de pension constitue une opération d'assurance aux fins de la VAT. La question doit être appréciée au regard du droit de l'Union : l'article 135, paragraphe 1, sous a), de la directive VAT exonère « les opérations d'assurance et de réassurance, y compris les prestations de services afférentes à ces opérations effectuées par les courtiers et les intermédiaires d'assurance », mis en œuvre par l'article 11, paragraphe 1, sous k), de la Wet OB. La directive ne définissant pas cette notion, celle-ci doit être interprétée de manière autonome et uniforme dans toute l'Union.

Les fonds ont soutenu que leurs activités étaient dépourvues des caractéristiques essentielles de l'assurance : ils n'assumaient pas pleinement le risque des affiliés, n'étaient pas des assureurs formels, et la relation avec les affiliés n'atteignait pas la relation contractuelle exigée pour une opération d'assurance.

Une autre question, plus spécifique, concernait le paiement préalable d'une prime. L'existence d'une prime n'était pas sérieusement mise en doute ; les employeurs étaient contractuellement et légalement tenus de verser des cotisations. La véritable question était plus étroite : peut-il encore y avoir « paiement préalable d'une prime » aux fins de la VAT si le droit du salarié ne peut être légalement subordonné au paiement effectif par l'employeur ? Cette question est au cœur de ECLI:NL:PHR:2026:493.

Cadre juridique

Dans l'affaire Card Protection Plan (CPP, C-346/96), la CJEU a jugé qu'une opération d'assurance se caractérise par le fait que l'assureur se charge, moyennant le paiement préalable d'une prime, de procurer à l'assuré la prestation convenue en cas de réalisation du risque couvert. Des arrêts ultérieurs, notamment Skandia (C-240/99), Taksatorringen (C-8/01), Aspiro (C-40/15), Rádio Popular (C-695/19) et Generali Seguros (C-42/22), ont précisé cette notion : il doit exister un risque assuré, un engagement de fournir une prestation si ce risque se réalise et une relation juridique entre le prestataire et l'assuré. La jurisprudence revient à plusieurs reprises sur le paiement préalable d'une prime comme élément déterminant.

La CJEU ne s'est pas encore prononcée sur une situation comparable aux régimes de pension professionnels néerlandais, dans lesquels les cotisations sont dues mais où la protection légale peut empêcher un fonds de refuser les droits à pension au seul motif qu'un employeur n'a pas payé. Cette tension avec le modèle traditionnel de l'assurance est la lacune que les conclusions de l'avocate générale Ettema tentent de combler.

L'analyse de l'avocate générale

L'analyse de l'avocate générale Ettema ne traite pas l'ensemble du litige comme incertain. Sur plusieurs points, elle rejette clairement les arguments des fonds. Premièrement, la prise en charge intégrale du risque n'est pas une condition distincte d'une opération d'assurance. Ce qui importe n'est pas de savoir si le fonds assume tout risque financier ou actuariel au sens absolu, mais s'il s'engage à fournir une prestation lorsque le risque assuré, tel que la vieillesse, le décès ou l'incapacité, se réalise.

Deuxièmement, un fonds de pension n'a pas à être un assureur formellement agréé, ni à recourir lui-même aux services d'un tel assureur. L'exonération ne se limite pas aux assureurs réglementés ; ce qui importe est la nature de l'opération, et non l'étiquette attachée au prestataire.

Troisièmement, la relation juridique exigée peut exister au sein de la structure triangulaire entre l'employeur, le salarié et le fonds de pension. Elle n'a pas besoin d'être contenue dans un seul contrat bilatéral directement entre le fonds et l'affilié, pour autant que le fonds soit, de son propre point de vue, juridiquement tenu de fournir la prestation convenue une fois que le risque assuré se réalise.

Sur ces points, le raisonnement de l'avocate générale conforte largement la position défendue par le secrétaire d'État et les juridictions inférieures qui ont appliqué l'exonération. L'incertitude ne surgit que sur un point précis : le paiement préalable d'une prime. Il existe, d'une part, une obligation claire de verser des cotisations, qui fait partie de la structure juridique et contractuelle du régime. D'autre part, le droit néerlandais des pensions contient le principe connu sous le nom d'interdiction du « pas de prime, pas de droit » : la constitution et le versement de la pension ne peuvent, en règle générale, être subordonnés au paiement effectif par l'employeur, de sorte qu'un affilié peut conserver ses droits même lorsque l'employeur est défaillant.

Cela soulève la question décisive du droit de l'Union : le paiement préalable d'une prime renvoie-t-il à l'obligation juridique de payer, ou exige-t-il un lien plus fort en vertu duquel le droit lui-même est subordonné au paiement effectif ? L'avocate générale considère que la jurisprudence existante de la CJEU n'offre pas de réponse claire. Bien qu'elle semble encline à considérer que le non-paiement par l'employeur ne devrait pas nécessairement empêcher l'existence d'une opération d'assurance, elle conclut que la question n'est pas exempte de doute raisonnable.

Question préjudicielle proposée

En raison de cette incertitude, l'avocate générale Ettema conseille à la Cour suprême des Pays-Bas de surseoir à statuer et de saisir la CJEU d'une question préjudicielle au titre de l'article 267 du TFUE.

La question proposée demande, en substance, si l'exigence du paiement préalable d'une prime est satisfaite lorsqu'un employeur a une obligation contractuelle et légale de verser des cotisations de pension à un fonds de pension, mais que le droit à pension du salarié ne peut être subordonné au paiement effectif de ces cotisations. C'est là l'importance centrale des conclusions. L'avocate générale n'invite pas la CJEU à réexaminer l'ensemble de la notion d'assurance. Elle recherche plutôt une clarification sur un élément précis de cette notion dans le contexte de la protection légale des pensions.

Contrepartie et base d'imposition

Les conclusions abordent également l'argument subsidiaire des fonds relatif à la base d'imposition : si leurs services étaient taxables, la base d'imposition devrait se limiter au supplément administratif plutôt qu'à la prime intégrale.

L'avocate générale rejette cet argument. À son avis, les fonds ne reçoivent pas simplement une contribution isolée dont ils n'ont aucune liberté de disposition ; la prime est versée pour la mise en œuvre du régime dans son ensemble, et le supplément ne peut être artificiellement séparé de celle-ci lorsque le fonds fournit un service unique et indivisible. Si l'exonération ne s'applique finalement pas, c'est la prime intégrale, et non le seul supplément, qui constituerait la contrepartie taxable.

Conclusion

Ces conclusions sont très pertinentes pour les fonds de pension, les employeurs et les praticiens de la VAT. Elles confirment que le traitement au regard de la VAT des services des fonds de pension ne peut être déterminé uniquement par référence au droit néerlandais des pensions ou à des classifications réglementaires ; le critère décisif demeure la notion autonome, de droit de l'Union, d'opération d'assurance.

Dans le même temps, le raisonnement de l'avocate générale montre que les fonds de pension néerlandais peuvent bien fournir des services qui ressemblent largement à des opérations d'assurance aux fins de la VAT. Les arguments fondés sur l'absence de prise en charge intégrale du risque, l'absence de statut formel d'assureur ou l'absence d'un contrat bilatéral direct n'apparaissent pas convaincants. La véritable question non résolue est plus étroite mais fondamentale : celle de savoir si la protection légale des salariés contre les conséquences du non-paiement d'un employeur empêche que le service de pension soit considéré comme fourni en contrepartie du paiement préalable d'une prime.

Jusqu'à ce que la Cour suprême et, éventuellement, la CJEU fournissent des orientations complémentaires, la position au regard de la VAT des fonds de pension néerlandais demeure incertaine, avec des conséquences importantes pour leur capacité à récupérer la VAT en amont sur les frais d'administration, actuariels et de conseil. ECLI:NL:PHR:2026:493 est donc plus qu'une annexe technique à deux procédures de cassation ; il met en lumière une tension structurelle entre la logique de protection sociale du droit des pensions et la logique transactionnelle du droit de la VAT.