La réforme fiscale d’ensemble du Brésil introduit un système de taxe sur la valeur ajoutée dual. Elle vise à simplifier la structure complexe des taxes sur la consommation en remplaçant cinq grandes taxes – l’ICMS (la taxe des États sur les biens et services), l’ISS (taxe municipale sur les services), l’IPI, le PIS et la COFINS – par deux nouveaux prélèvements à large assiette : une Contribution sur les biens et services (CBS) au niveau fédéral et une Taxe sur les biens et services (IBS) au niveau des États et des communes.

À mesure que ces nouvelles taxes montent en puissance et que les anciennes sont supprimées au cours d’une période transitoire allant de 2026 à 2032, une question clé se pose : les nouvelles CBS et IBS doivent-elles être incluses dans la base de calcul de l’ICMS existant ? Ce débat touche à des considérations fondamentales de politique fiscale, comme le fédéralisme fiscal et l’effet de cascade, et il emporte des implications importantes tant pour les contribuables que pour les recettes des États.

Contexte juridique

En vertu du droit actuel, l’ICMS est calculé sur sa propre base de calcul – ce qui signifie que sa base correspond à la valeur totale d’une transaction, y compris tout montant ou frais supplémentaire répercuté sur l’acheteur.

En pratique, les autres taxes indirectes qui font partie du prix sont incluses dans la base de l’ICMS sauf exclusion expresse par la loi. Toutefois, l’amendement constitutionnel 132/2023, tout en instaurant les nouvelles CBS et IBS, n’a pas expressément précisé si ces nouveaux prélèvements devaient faire partie de la base de l’ICMS (et de l’ISS) pendant la transition. (L’amendement a uniquement exclu de manière expresse l’IBS/la CBS de certaines taxes, comme la nouvelle taxe sélective sur la consommation (IS) et le PIS/la COFINS.)

Ce silence dans la législation constitutionnelle et complémentaire initiale (par exemple la LC 214/2025, qui a mis en œuvre la CBS et l’IBS) a engendré incertitude et débat quant à un possible effet de « taxe sur la taxe » en cascade et à ses répercussions sur les recettes pendant la période de chevauchement des anciennes et des nouvelles taxes.

Les arguments pour et contre l’inclusion de l’IBS et de la CBS dans la base de l’ICMS

Le gouvernement fédéral et de nombreuses administrations des États ont laissé entendre que l’IBS et la CBS devraient être comptabilisées dans la base de l’ICMS pendant la transition.

Arguments en faveur de l’exclusion de l’IBS et de la CBS de la base de l’ICMS : à l’inverse, de nombreux praticiens de la fiscalité et certains décideurs soutiennent que l’inclusion des nouvelles taxes dans la base de l’ICMS aboutit en réalité à une imposition cumulative (une « taxe sur la taxe ») qui contredit l’objectif de la réforme d’éliminer les taxes en cascade et de simplifier le système.

Les détracteurs font valoir que l’inclusion de l’IBS et de la CBS dans la base de l’ICMS augmenterait les coûts pour les entreprises et les consommateurs et compromettrait l’efficacité et l’équité de la réforme. Ils avertissent également que l’absence de règles claires dans l’EC 132/2023 et la LC 214/2025 crée une insécurité juridique et pourrait alimenter des litiges avec les administrations fiscales des États. Pour y remédier, le projet de loi 16/2025 a été présenté afin d’exclure expressément l’IBS et la CBS des bases de l’ICMS (ainsi que de l’ISS et de l’IPI), dans le but d’éviter la double imposition, de limiter les charges fiscales indues et de réduire les litiges pendant la transition.

Des divergences d’un État à l’autre pendant la transition

En 2026, l’IBS et la CBS, encore en phase de test et sans impact économique significatif, ne sont pas incluses dans la base de l’ICMS, selon les orientations émises par plusieurs États.

À partir de 2027, toutefois, certains États, comme São Paulo, Santa Catarina et Pernambuco, ont indiqué qu’une fois ces taxes effectivement perçues, elles seraient traitées comme faisant partie de la valeur de la transaction et incluses dans la base de l’ICMS. En revanche, l’Assemblée législative de l’État du Paraná a présenté une loi visant à garantir que l’IBS et la CBS ne soient pas incluses dans la base de l’ICMS.

Conclusion

Le débat sur l’inclusion ou non de l’IBS et de la CBS dans la base de l’ICMS met en lumière une lacune importante de la réforme fiscale du Brésil, qui continue de générer une insécurité juridique pendant la période de transition. Si l’inclusion est défendue pour préserver la neutralité des recettes et l’équilibre fédéral, l’exclusion est prônée pour éviter l’effet de cascade et des hausses indues de la charge fiscale.

Dans ce contexte, des orientations législatives ou judiciaires claires sont essentielles pour garantir la sécurité juridique, la cohérence du nouveau système fiscal et la stabilité des relations entre les contribuables et les entités fédératives.