Urteil zum EU-Emissionshandelssystem: Ungarische CO₂-Steuer für rechtswidrig erklärt

Als Nitrogénművek Vegyipar, eines der größten ungarischen Chemieunternehmen, mit einer Steuerforderung in Höhe von mehreren Milliarden Forint im Zusammenhang mit CO₂-Emissionszertifikaten konfrontiert wurde, akzeptierte es nicht einfach, dass die Zahlung die einzige Option sei. Im Gegenteil: Es wehrte sich und warf Fragen auf, die weit über die Bilanz eines einzelnen Unternehmens oder eines einzelnen EU-Landes hinausreichen.

Im Mittelpunkt dieses Falls steht eine grundlegende Frage: Kann eine nationale Regierung zusätzlich zum sorgfältig ausgearbeiteten EU-Emissionshandelssystem eine eigene Steuer oder eine ähnliche finanzielle Abgabe erheben, und untergräbt dies stillschweigend die gesamte Architektur der EU-Klimapolitik? Bemerkenswert ist, dass der Fall auch mehrere der grundlegendsten Prinzipien der EU berührt, darunter Nichtdiskriminierung, Niederlassungsfreiheit und sogar Vorwürfe rechtswidriger staatlicher Beihilfen.

Hintergrund des Falls

Im Dezember 2023 versuchte Nitrogénművek Vegyipar, ein Unternehmen, das einer Steuer auf CO₂-Emissionszertifikate unterliegt, seine Steuerlast zu verringern, indem es für einen bestimmten Zeitraum im Jahr 2023 eine ergänzende Steuererklärung einreichte und eine erhebliche Minderung in Höhe von 2,56 Milliarden HUF (ca. 7 Millionen Euro) geltend machte. Die ungarische Steuerbehörde lehnte den Antrag sowohl in erster Instanz als auch im Berufungsverfahren ab, woraufhin das Unternehmen vor dem Obersten Gerichtshof Berufung einlegte.

In seiner Berufung machte das Unternehmen geltend, dass die Steuer den Zweck des gemäß der Richtlinie 2003/87 (ETS-Richtlinie) eingerichteten EU-Emissionshandelssystems untergrabe. Darüber hinaus erklärte das Unternehmen, dass die Steuer faktisch eine zusätzliche finanzielle Belastung für Emissionszertifikate darstelle, die als marktbasiertes Umweltinstrument fungieren sollten.

Darüber hinaus argumentierte das Unternehmen, dass der Regierungserlass, mit dem diese Steuer eingeführt wird, gegen zentrale Grundsätze des EU-Rechts verstößt, darunter das Diskriminierungsverbot und Grundfreiheiten wie die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit, und sogar eine rechtswidrige staatliche Beihilfe darstellen könnte. Als letztes Argument machte das Unternehmen geltend, dass die Maßnahme Eigentumsrechte verletze.

Nach Prüfung der Sachlage und des Sachverhalts war sich der High Court unsicher, ob diese nationale Steuer mit dem EU-Recht, insbesondere mit der ETS-Richtlinie, vereinbar ist. Zudem stellte das Gericht fest, dass die bestehende Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) diese Frage nicht eindeutig klärt, da frühere Entscheidungen andere Arten von Maßnahmen betrafen. Folglich ersuchte das Gericht den EuGH um Klärung.

Kernfragen des Vorabentscheidungsersuchens

Der Oberste Gerichtshof legte dem EuGH vier Fragen zur Vorabentscheidung vor. Mit der ersten Frage wollte das Gericht wissen, ob das EU-Emissionshandelssystem es den EU-Ländern erlaubt, eine rückwirkende Steuer auf Emissionen zu erheben, die mit Zertifikaten, insbesondere kostenlosen Zertifikaten, verbunden sind. Darüber hinaus äußerte das Gericht Bedenken hinsichtlich einer Diskriminierung und stellte die Frage, ob die ungarische Maßnahme eine bestimmte Kategorie von Betreibern, die unter das ETS fallen, in unfairer Weise benachteiligt, indem sie diese ohne eine stichhaltige Begründung des öffentlichen Interesses strenger behandelt als andere.

Drittens fragte das Gericht, ob die Maßnahme die grundlegenden Freiheiten des Binnenmarkts gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der EU, nämlich die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit, rechtswidrig einschränkt. Schließlich stellte das Gericht die Frage, ob die Steuer gegen die durch das EU-Recht und die Menschenrechte geschützten Eigentumsrechte verstößt, indem sie die aus Emissionszertifikaten resultierenden wirtschaftlichen Vorteile faktisch konfisziert.

Anwendbarer Artikel der EU-EHS-Richtlinie

Da im Mittelpunkt des Rechtsstreits Vorschriften zum EU-Emissionshandelssystem stehen, werden die Erwägungsgründe 5, 7 und 20 der Richtlinie 2003/87 sowie die Artikel 1, 3, 10 und 10a derselben Richtlinie als für die Beantwortung der aufgeworfenen Fragen am relevantesten hervorgehoben.

Während die Erwägungsgründe die übergeordneten Ziele der Richtlinie verdeutlichen, darunter die Verpflichtung der EU zur Erfüllung internationaler Klimaschutzverpflichtungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls, schaffen die genannten Artikel ein marktbasiertes System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der gesamten EU, definieren Schlüsselbegriffe und legen fest, wie die Zertifikate verteilt werden.

Ungarische nationale ETS-Vorschriften

In Bezug auf das ungarische nationale Recht legte der EuGH Artikel 195 des Gesetzes Nr. CL von 2017 über das Steuerverfahren sowie eine Bestimmung aus dem Regierungsdekret Nr. 320/2023 aus, das im Rahmen der Notstandsbefugnisse im Zusammenhang mit dem Krieg zwischen Russland und der Ukraine erlassen wurde und sich speziell an Betreiber richtet, die im Rahmen des durch die ETS-Richtlinie geschaffenen EU-Emissionshandelssystems erhebliche kostenlose Emissionszertifikate erhalten.

Bedeutung des Falles für Steuerpflichtige

In diesem Fall befasst sich der EuGH mit einer der wichtigsten Fragen für Steuerpflichtige, nämlich ob EU-Länder zusätzlich zum EU-EHS-Rahmen eigene nationale Steuern erheben dürfen. Diese Frage ist von entscheidender Bedeutung, insbesondere im Hinblick auf die Kosten für den Erwerb von Emissionszertifikaten, sei es durch Kauf oder durch die Verwaltung der Zuteilung kostenloser Zertifikate. Für jeden Betreiber, der kostenlose Zuteilungen erhält, wird das Urteil somit klären, ob dieser Vorteil tatsächlich geschützt ist oder weiterhin anfällig für nationale steuerliche Maßnahmen bleibt.

Analyse der Feststellungen des Gerichts

Der EuGH wies zunächst darauf hin, dass es gemäß dem allgemeinen Grundsatz des EU-Verfahrensrechts nicht seine Aufgabe ist, die Fragen lediglich genau so zu beantworten, wie sie formuliert wurden, sondern Leitlinien zu geben, die für das nationale Gericht tatsächlich nützlich sind, damit dieses über den ihm vorliegenden Rechtsstreit entscheiden kann. Im vorliegenden Fall machte der EuGH von diesem Recht Gebrauch, um die Fragen umzuformulieren und sich auf den Kern des Rechtsstreits zu konzentrieren, nämlich die Rechtmäßigkeit des ungarischen Regierungsdekrets Nr. 320/2023 zur Einführung einer Steuer auf CO₂-Emissionszertifikate.

Das Dekret richtet sich in erster Linie an Betreiber, die am EU-Emissionshandelssystem gemäß der EU-EHS-Richtlinie teilnehmen und erhebliche kostenlose Zertifikate erhalten. Die Steuer gilt nur für Anlagen, die bestimmte Schwellenwerte erfüllen, darunter hohe jährliche Emissionen und einen erheblichen Anteil an kostenlosen Zertifikaten im Vergleich zu ihren Gesamtemissionen. Anhand dieser Daten wird deutlich, dass die Maßnahme auf die großen industriellen Emittenten abzielt, die stark am EHS beteiligt sind und von der kostenlosen Zuteilung nach EU-Vorschriften profitieren.

Letztendlich konzentrierte sich der EuGH darauf, die Frage zu klären, ob das EU-Recht, insbesondere die Artikel 1 und 10a der ETS-Richtlinie, in Verbindung mit den Zielen der Richtlinien, ein EU-Land daran hindert, eine nationale Steuer einzuführen, die für Betreiber gilt, die erhebliche kostenlose Emissionszertifikate erhalten, und die auf der Grundlage ihrer CO₂-Emissionen berechnet wird.

Die Hauptbedenken betreffen die Frage, ob eine solche Steuer den Zweck der kostenlosen Zuteilung untergräbt, indem sie deren beabsichtigten wirtschaftlichen Nutzen faktisch zunichte macht, und ob sie im Widerspruch zu den übergeordneten EU-Zielen der Aufrechterhaltung der Wettbewerbsfähigkeit und der Vermeidung von Carbon Leakage steht.

Der EuGH betont, dass das grundlegende Prinzip des ETS darin besteht, ein System zu schaffen, das darauf ausgelegt ist, Treibhausgasemissionen auf eine Weise zu reduzieren, die sowohl wirtschaftlich effizient als auch kosteneffizient ist. Als solches soll das System einen Ausgleich zwischen Umweltschutz und wirtschaftlichen Erwägungen schaffen, was für die Beurteilung, ob nationale Maßnahmen dieses Gleichgewicht beeinträchtigen, von zentraler Bedeutung ist.

In Bezug auf die Ziele der Richtlinien erinnerte der EuGH daran, dass nach ständiger Rechtsprechung die Verringerung der Treibhausgasemissionen das vorrangige Ziel ist. Dieses Ziel wird jedoch nicht isoliert verfolgt, sondern muss mit mehreren sekundären Zielen in Einklang gebracht und durch spezifische politische Instrumente umgesetzt werden. Eines dieser Teilziele ist die Verringerung der Emissionen durch technologische Verbesserungen, wie beispielsweise den Einsatz energieeffizienterer Technologien, die weniger Emissionen pro Produktionseinheit verursachen.

Um diese Ziele zu erreichen, basiert das ETS-System auf dem wirtschaftlichen Wert der Emissionszertifikate, was einen finanziellen Anreiz für Unternehmen schafft, Emissionen zu reduzieren. Das System ermöglicht es Unternehmen, die ihnen zugeteilten Zertifikate zu nutzen oder auf dem Markt zu handeln, wo sie je nach ihrer Emissionsbilanz finanzielle Vorteile erzielen können. Der etablierte marktbasierte Mechanismus ist für die Wirksamkeit des Systems unerlässlich, da er Umweltverpflichtungen in wirtschaftliche Anreize umsetzt.

Der Hauptgrund für die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten besteht darin, zu verhindern, dass die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Industrie durch die CO₂-Bepreisung beeinträchtigt wird. Ohne einen solchen Schutz könnten Unternehmen ihre Produktion in Länder mit weniger strengen Umweltvorschriften verlagern – ein Phänomen, das als „Carbon Leakage“ (Kohlenstoffverlagerung) bezeichnet wird.

Artikel 10a der ETS-Richtlinie räumt den EU-Ländern bei der Umsetzung dieser EU-weiten und vollständig harmonisierten Vorschriften eine begrenzte Flexibilität ein. So kann ein EU-Land beispielsweise finanzielle Maßnahmen zur Unterstützung von Sektoren einführen, die dem Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen ausgesetzt sind, insbesondere wenn höhere Strompreise aufgrund der CO2-Bepreisung indirekt zu Kostensteigerungen führen. Dennoch müssen die Maßnahmen den EU-Beihilfevorschriften entsprechen und dürfen den Wettbewerb im Binnenmarkt nicht verzerren.

Da das ETS-System harmonisiert ist, legt es klare Kriterien dafür fest, wie diese Harmonisierung erreicht werden soll, insbesondere durch sektorspezifische Benchmarks, die branchenübergreifend einheitlich gelten. Durch die Standardisierung der Zuteilung kostenloser Zertifikate über die Sektoren hinweg hat die EU sichergestellt, dass Unternehmen, die in verschiedenen EU-Ländern tätig sind, unter vergleichbaren Bedingungen konkurrieren, wodurch verhindert wird, dass nationale Unterschiede die Markteinheit untergraben.

Der EuGH stellte fest, dass die ETS-Richtlinie den EU-Ländern zwar nicht ausdrücklich verbietet, nationale steuerliche Maßnahmen zu ergreifen, die sich auf die wirtschaftlichen Auswirkungen von Emissionszertifikaten auswirken können, solche Maßnahmen jedoch nicht uneingeschränkt zulässig sind. Darüber hinaus dürfen solche Maßnahmen die grundlegenden Ziele des EU-Emissionshandelssystems nicht untergraben.

Endgültige Entscheidung des Gerichts

Nach sorgfältiger Analyse der praktischen Funktionsweise der ungarischen Maßnahme und der rechtlichen Auswirkungen dieser Struktur entschied der EuGH, dass die Bestimmung der ETS-Richtlinie so auszulegen ist, dass sie die Mitgliedstaaten daran hindert, nationale Rechtsvorschriften der in Ungarn fraglichen Art einzuführen.

Mit anderen Worten: Das EU-EHS-System erlaubt nicht die Einrichtung eines nationalen Systems, in dem Betreiber, die im Rahmen des EU-EHS erhebliche kostenlose Emissionszertifikate erhalten, eine Steuer zahlen müssen, die direkt an ihre CO₂-Emissionen aus den von diesen Zertifikaten erfassten Anlagen gekoppelt ist, wenn diese Steuer den durch das System der kostenlosen Zuteilung beabsichtigten wirtschaftlichen Vorteil faktisch zunichte macht.

Hinsichtlich der Fragen zwei bis vier stellte der EuGH fest, dass es angesichts der Antwort auf die erste Frage nicht erforderlich ist, diese zu beantworten.

Schlussfolgerung

Neben der Entscheidung in diesem heiklen Fall hat der EuGH auch eine entscheidende Voraussetzung für die EU-Mitgliedstaaten hinsichtlich der ihnen zur Verfügung stehenden Flexibilität bei der Umsetzung der EU-weiten und vollständig harmonisierten ETS-Vorschriften festgelegt. Diese Voraussetzung lautet, dass jede nationale Rechtsvorschrift mit dem EU-Recht unvereinbar ist, wenn sie die Ausgleichsfunktion der kostenlosen Zertifikate zunichte macht.

Einfach ausgedrückt: Wenn eine nationale Steuer den Nutzen der kostenlosen Zertifikate faktisch zunichte macht und das Gleichgewicht zwischen ökologischen Anreizen und industrieller Wettbewerbsfähigkeit verzerrt, muss sie als Verstoß gegen die EU-EHS-Vorschriften und -Regelungen behandelt werden.

Quelle: Rechtssache C‑519/24 – Nitrogénművek Vegyipari Zrt. gegen Nationale Steuer- und Zollbehörde – Berufungsdirektion, Ungarn, Richtlinie 2003/87/EG