EuGH entscheidet über Obergrenzen für Mehrwertsteuer-Verzugszinsen in Litauen

In der von der Kommission für Steuerstreitigkeiten vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) anhängig gemachten Rechtssache wird geprüft, ob litauische Mehrwertsteuer-Verzugszinsen, die die ursprüngliche Steuerschuld erheblich übersteigen können, mit dem EU-Recht und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sind.

Der Rechtsstreit betrifft das in Litauen ansässige Unternehmen Nekilnojamojo turto valdymas, die Steuerbehörde sowie Zinsen und Strafen in Höhe von fast 5 Millionen Euro. In Anbetracht der Höhe der Strafen und Zinsen sowie der fraglichen Sachverhalte macht der Fall deutlich, dass die tatsächlichen Kosten eines Steuerstreits die ursprüngliche Steuerschuld bei weitem übersteigen können und dass das EU-Recht hier möglicherweise eine Rolle spielt.

Hintergrund des Falles

Nach einer Steuerprüfung für die Jahre 2012–2016 stellte die litauische Steuerbehörde fest, dass ein Unternehmen seine Mehrwertsteuerpflicht unter Verwendung ungültiger Rechnungen zu Unrecht gemindert hatte, und stufte diese Handlungen als Mehrwertsteuerbetrug ein. Die Steuerbehörde berechnete die Steuerschuld neu und setzte mehr als 6,5 Millionen Euro Mehrwertsteuer, 2,4 Millionen Euro Zinsen und 1,86 Millionen Euro Strafen fest. Trotz mehrfacher Einsprüche bei der Kommission für Steuerstreitigkeiten und den litauischen Gerichten wurden die Entscheidungen gegen das Unternehmen bestätigt.

Das Unternehmen beantragte später einen Erlass der Zinsen und Strafen. Im Jahr 2021 lehnte die Steuerbehörde diesen Antrag jedoch ab und erklärte, das Unternehmen erfülle weder die gesetzlichen Kriterien für eine Befreiung noch könne es außergewöhnliche Umstände nachweisen, die eine Nachsicht aus Gründen der Fairness rechtfertigen würden. Bis April 2021 waren die Verzugszinsen auf fast 3,15 Millionen Euro angestiegen, berechnet vom ursprünglichen Fälligkeitsdatum über die gesamte Dauer der Steuerprüfung bis hin zum anschließenden Rechtsstreit.

Im Jahr 2024 beantragte das Unternehmen eine teilweise Erleichterung und argumentierte, dass der Großteil der Zinsen eher Straf- als Ausgleichszinsen darstelle. Es machte geltend, dass die Anwendung von Zinsen über den gesamten Streitzeitraum hinweg unverhältnismäßig sei. Nach einer erneuten Ablehnung durch die Steuerbehörde legte das Unternehmen Berufung bei der Kommission für Steuerstreitigkeiten ein. Die Kommission stellte in Frage, ob diese nationalen Vorschriften mit den EU-Grundsätzen vereinbar seien, insbesondere angesichts der Tatsache, dass sowohl Verwaltungs- als auch Strafverfahren gleichzeitig liefen.

Kernfragen des Vorabentscheidungsersuchens

Die Kommission fragte den EuGH, ob in einer Situation, in der Verzugszinsen auf nicht gezahlte Steuern ein Strafcharakter haben und parallel zu Strafverfahren wegen desselben Verhaltens erhoben werden, das EU-Recht ein solches System zulässt, wenn es keine klaren Regeln zur Koordinierung der Verwaltungs- und Strafverfahren gibt.

Mit der zweiten Frage wollte die Kommission wissen, ob das EU-Recht ein starres System zulässt, in dem Zinsen als feste Strafe fungieren, die unabhängig von der Schwere des Verstoßes gilt, insbesondere wenn keine Möglichkeit besteht, diese Strafkomponente zu reduzieren oder zu erlassen, selbst in Fällen, in denen sie unverhältnismäßig sein könnte.

Anwendbarer Artikel der EU-Mehrwertsteuerrichtlinie

Angesichts des Kontextes und der Art des Rechtsstreits legte der EuGH die Artikel 2 Absatz 1 und 273 der EU-Mehrwertsteuerrichtlinie aus, die mehrwertsteuerpflichtige Umsätze definieren und den EU-Mitgliedstaaten jeweils ein gewisses Maß an Flexibilität bei der Durchsetzung der Mehrwertsteuerpflichten einräumen. Darüber hinaus legte der EuGH Artikel 325 Absätze 1 und 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie Artikel 49 Absatz 3 und Artikel 50 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union aus.

Litauische nationale Mehrwertsteuervorschriften

Der EuGH stellte fest, dass Artikel 123, der in der für den Rechtsstreit maßgeblichen Fassung speziell die Nichteinhaltung der Mehrwertsteuerzahlungsvorschriften regelt, für die Beilegung des Rechtsstreits von wesentlicher Bedeutung ist. Der Artikel sieht zwar vor, dass Personen, die gegen die Bestimmungen des Mehrwertsteuergesetzes verstoßen, Verzugszinsen zahlen müssen, legt jedoch fest, dass die Berechnung und Anwendung dieser Zinsen durch das gesonderte Gesetz über die Steuerverwaltung geregelt werden. Daher berücksichtigte der EuGH auch mehrere Artikel des litauischen Gesetzes über die Steuerverwaltung.

Bedeutung des Falles für Steuerpflichtige

Der Fall wirft grundlegende Fragen hinsichtlich der Grenzen nationaler Steuervollstreckungsbefugnisse und des Ausmaßes auf, in dem EU-Verhältnismäßigkeitsgrundsätze innerstaatliche Sanktionsregelungen außer Kraft setzen können. Als solcher betrifft er unmittelbar jedes Unternehmen, das mit einem langwierigen Steuerstreit konfrontiert ist, bei dem automatisch anfallende Zinsen und Strafen eine überschaubare Schuld in eine erdrückende finanzielle Belastung verwandeln können.

Analyse der Feststellungen des Gerichts

Nachdem der EuGH über die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens entschieden hatte – eine Einrede, die von der litauischen Regierung erhoben worden war –, wandte er sich der Zulässigkeit der ersten Frage zu. Diese Frage wurde von der Europäischen Kommission aufgeworfen, die argumentierte, dass es nicht erforderlich sei, den Rechtsstreit zu klären. Die Europäische Kommission machte geltend, dass der Grundsatz „ne bis in idem“ gemäß Artikel 50 der Charta nur dann Anwendung finde, wenn bereits ein rechtskräftiges Urteil – sei es eine Verurteilung oder ein Freispruch – wegen derselben Straftat vorliege.

Da das Strafverfahren gegen das Unternehmen noch andauert und keine rechtskräftige Entscheidung ergangen ist, vertrat die Europäische Kommission die Auffassung, dass das zweite Element des Grundsatzes fehle. Der EuGH stimmte zwar zu, dass das Vorliegen einer rechtskräftigen Entscheidung eine Voraussetzung für die Berufung auf diesen Grundsatz sei, stellte jedoch fest, dass dieser in der Regel nicht in Fällen zur Anwendung komme, in denen das Strafverfahren noch andauere.

Der EuGH stellte fest, dass Artikel 50 darauf abzielt, die Doppelung von Verfahren zu verhindern, die bereits abschließend entschieden wurden, nicht jedoch auf anhängige oder parallele Verfahren. Folglich befand der EuGH die erste Frage für unzulässig, da das Strafverfahren gegen das Unternehmen noch zu keinem Ergebnis geführt hatte.

In Bezug auf die zweite Frage prüfte der EuGH zwei Aspekte: ob die Verzugszinsen als strafrechtlicher oder strafender Natur anzusehen sind und ob ein starres, nicht anpassbares Zinssystem mit den EU-Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist.

Die Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 49 Absatz 3 der Charta

In Bezug auf den ersten Teil der zweiten Frage erinnerte der EuGH daran, dass nach ständiger Rechtsprechung die Beurteilung, ob eine Sanktion strafrechtlicher Natur ist und ob sie das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit erfüllt, nicht allein davon abhängt, wie die Maßnahme im nationalen Recht eingestuft wird, sondern unter Bezugnahme auf drei kumulative Kriterien erfolgen muss.

Diese drei Kriterien sind: die rechtliche Einstufung der Zuwiderhandlung nach nationalem Recht, der eigentliche Charakter der Zuwiderhandlung und die Schwere der Sanktion, die verhängt werden kann. Der EuGH stellte ferner fest, dass eine Maßnahme, selbst wenn sie nach nationalem Recht als verwaltungsrechtlich eingestuft wird, als strafrechtlich angesehen werden kann, wenn ihr Zweck im Wesentlichen strafender Natur ist.

Hinsichtlich der rechtlichen Einstufung der Maßnahme nach nationalem Recht stellte der EuGH fest, dass solche Zinsen nach litauischem Recht nicht als strafrechtliche Sanktion eingestuft werden, sondern im Rahmen eines verwaltungssteuerrechtlichen Verfahrens verhängt werden. Ungeachtet der Tatsache, dass Steuerstraftaten eine strafrechtliche Haftung begründen können, werden diese Sanktionen in gesonderten und unabhängigen Strafverfahren verhängt, die sich vom verwaltungsrechtlichen System der Verzugszinsen unterscheiden.

Hinsichtlich des Wesens der Maßnahme betonte der EuGH, dass die entscheidende Frage sei, ob der Zweck der Sanktion strafender Natur sei. Eine Maßnahme, die ein strafendes Ziel verfolgt, wird im Allgemeinen als strafrechtlicher Natur angesehen. Im Gegensatz dazu wird eine Maßnahme, die sich auf den Ausgleich des durch den Verstoß verursachten Schadens beschränkt, nicht als strafrechtlich angesehen.

Im vorliegenden Fall wird der Mechanismus der Verzugszinsen nach litauischem Recht so beschrieben, dass er zwei Hauptzwecken dient: der Ermutigung der Steuerpflichtigen, die Mehrwertsteuer fristgerecht oder so bald wie möglich nach ihrer Fälligkeit zu entrichten, sowie einer Ausgleichsfunktion. Da der EuGH bereits wiederholt festgestellt hat, dass Verzugszinsen eine doppelte Funktion erfüllen, erklärte er, dass Verzugszinsen auf Mehrwertsteuerrückstände, wie sie im vorliegenden Fall streitig sind, nicht als strafrechtlicher oder strafender Natur angesehen werden können.

In Bezug auf das dritte Kriterium, den Schweregrad der Sanktion, stellte der EuGH fest, dass die in den Akten enthaltenen Informationen nicht darauf hindeuten, dass die im Ausgangsverfahren verhängten Verzugszinsen so schwerwiegend sind, dass sie als strafrechtlicher Natur eingestuft werden könnten. Jedenfalls geht aus der Rechtsprechung eindeutig hervor, dass Verzugszinsen dazu dienen, die Folgen eines verspäteten Steuerzahlungsausfalls auszugleichen, und dass ihr Zweck darin besteht, den von einem Steuerpflichtigen erzielten finanziellen Vorteil zu neutralisieren, und nicht darin, ein Fehlverhalten zu ahnden.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und seine Grenzen bei Sanktionen

Um bei der Verabschiedung von Maßnahmen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren, müssen die EU-Länder sicherstellen, dass diese zur Erreichung ihres Ziels geeignet sind, konsequent und systematisch angewendet werden und nicht über das zur Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinausgehen. Außerdem darf die durch die Maßnahme auferlegte Belastung im Verhältnis zum verfolgten Ziel nicht unverhältnismäßig sein.

Aus steuerlicher Sicht muss die Verhängung von Sanktionen wie Verzugszinsen oder Geldbußen sorgfältig abgewogen werden, um die Einhaltung der Vorschriften wirksam sicherzustellen und die öffentlichen Einnahmen zu schützen, ohne den Steuerpflichtigen unverhältnismäßige Nachteile aufzuerlegen. Zwar verfügen die EU-Länder gemäß der EU-Mehrwertsteuerrichtlinie und dem AEUV über Flexibilität bei der Gestaltung von Mehrwertsteuer-Durchsetzungssystemen, einschließlich Verzugszinsregelungen, doch müssen diese Systeme ein Gleichgewicht zwischen Wirksamkeit und Fairness herstellen.

Was die litauischen Vorschriften über Verzugszinsen betrifft, so finden diese Anwendung, wenn die Mehrwertsteuer nicht fristgerecht entrichtet wird, und sollen sicherstellen, dass die nicht gezahlten Steuern letztendlich eingezogen werden. Somit verfolgt diese Maßnahme ein nach EU-Recht anerkanntes legitimes Ziel, nämlich die ordnungsgemäße Erhebung der Mehrwertsteuer sicherzustellen und Steuerbetrug zu verhindern. Erneut stellte der EuGH fest, dass es Sache der nationalen Behörde ist, zu bestimmen, ob die spezifischen nationalen Vorschriften die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit erfüllen. Er gab jedoch Leitlinien für die Beurteilung vor.

Der EuGH stellte fest, dass bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen drei Schlüsselkriterien maßgeblich sind: ob eine solche Verzinsungsmaßnahme zur Erreichung ihrer Ziele geeignet ist, ob diese Maßnahme notwendig ist und ob die Maßnahme im engeren Sinne verhältnismäßig ist, d. h. ob die damit verbundene Belastung im Verhältnis zu ihren Zielen unverhältnismäßig ist.

Endgültige Entscheidung des Gerichts

Der EuGH erklärte nicht nur die erste Frage für unzulässig, sondern kam auch zu dem Schluss, dass ein starres und einheitliches System von Verzugszinsen, das automatisch und mit begrenzter Flexibilität angewendet wird, mit dem EU-Recht vereinbar ist, solange es legitimen Zielen wie der Gewährleistung einer wirksamen Steuererhebung und der Betrugsbekämpfung dient und nicht über das zur Erreichung dieser Ziele erforderliche Maß hinausgeht.

Schlussfolgerung

Der EuGH bestätigte die Gültigkeit von Standardregelungen für Verzugszinsen und stellte klar, dass diese eher kompensatorischer als strafrechtlicher Natur sind. Er erinnerte die nationalen Steuerbehörden jedoch daran, dass solche Maßnahmen verhältnismäßig bleiben und darauf ausgerichtet sein müssen, die finanziellen Vorteile eines Zahlungsverzugs zu neutralisieren, anstatt als übermäßige Sekundärstrafe zu dienen. Letztendlich lieferte der EuGH wertvolle Klarstellungen und Leitlinien sowohl für die Steuerpflichtigen als auch für die EU-Länder und deren Behörden.

Quelle: Rechtssache C‑544/24 – „Nekilnojamojo turto valdymas“ BUAB gegen die staatliche Steuerinspektion des Finanzministeriums der Republik Litauen, EU-Mehrwertsteuerrichtlinie, Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), Charta der Grundrechte der Europäischen Union