Wie die Mehrwertsteuerlücke die weltweite Mehrwertsteuerkonformität beeinflusst

Im letzten Jahr war eines der Hauptthemen in der EU die Reform der Mehrwertsteuer im digitalen Zeitalter (ViDA) und deren Auswirkungen nicht nur auf das EU-Mehrwertsteuer- und E-Rechnungssystem, sondern auch auf den Aufstieg der globalen E-Rechnung. Seit einiger Zeit werden die Auswirkungen, die Bedeutung und das Ausmaß von ViDA ausführlich diskutiert, interpretiert und erläutert. Im Mittelpunkt steht jedoch die Mehrwertsteuerlücke: der verborgene Treiber hinter diesen tiefgreifenden Veränderungen, dessen Größe, Berechnung und Auswirkungen nun für jedes Unternehmen, das in der digitalen Wirtschaft tätig ist, von entscheidender Bedeutung sind.

Was ist die Mehrwertsteuerlücke und warum ist sie wichtig?

Die Mehrwertsteuerlücke bezieht sich auf die Differenz zwischen der theoretischen oder potenziellen Mehrwertsteuerpflicht, d. h. dem Gesamtbetrag der Mehrwertsteuer, der erhoben werden müsste, wenn alle Transaktionen vollständig konform wären, und den tatsächlich von den Steuerbehörden erhobenen Mehrwertsteuereinnahmen. Mit anderen Worten: Die Mehrwertsteuerlücke stellt einen Steuerausfall dar und spiegelt wider, wie effektiv das Steuersystem eines Landes die nach den geltenden Mehrwertsteuergesetzen geschuldeten Beträge einzieht.

Zwei Hauptkomponenten, die zur Mehrwertsteuerlücke beitragen, sind die Politiklücke und die Compliance-Lücke. Die Politiklücke entsteht durch bewusste Entscheidungen im Steuerrecht, wie z. B. Befreiungen, ermäßigte Sätze und Schwellenwerte, die soziale oder wirtschaftliche Ziele unterstützen sollen. Im Gegensatz dazu stellt die Compliance-Lücke die Einnahmeausfälle dar, die durch die Nichteinhaltung der Gesetze entstehen. Die Nichteinhaltung kann auf Steuerhinterziehung, Betrug, Insolvenz, Verwaltungsfehler und andere Versäumnisse bei der Zahlung fälliger Steuern zurückzuführen sein.

Hinweis: Die Daten in der Abbildung stammen vom Internationalen Währungsfonds (IWF) – Was ist die Mehrwertsteuerlücke?

Da die Mehrwertsteuer in vielen Ländern eine wichtige Einnahmequelle darstellt – beispielsweise erzielten die EU-Länder im Jahr 2023 Mehrwertsteuereinnahmen in Höhe von über 1.000 Milliarden Euro, was 15,7 % der gesamten Steuereinnahmen des Staates entspricht –, belasten Einnahmeausfälle nicht nur die öffentlichen Haushalte, sondern untergraben auch wirtschaftspolitische Ziele und verzerren den Wettbewerb zwischen steuerpflichtigen Personen, die sich an die Vorschriften halten, und solchen, die dies nicht tun.

Messung der Lücke

Auf den ersten Blick scheint die Messung der Mehrwertsteuerlücke einfach zu sein: Man schätzt, was bei vollständiger Einhaltung der Vorschriften eingenommen worden wäre, ermittelt, was tatsächlich eingenommen wurde, und berechnet die Differenz. In Wirklichkeit ist die Berechnung der Mehrwertsteuerlücke jedoch eine komplexe Aufgabe, die eine sorgfältige Analyse sowohl der Wirtschaftsdaten als auch des Verhaltens der Steuerpflichtigen erfordert. Um die Lücke zu ermitteln, verwenden die Länder in der Regel eine von zwei Methoden: den Top-down- oder den Bottom-up-Ansatz.

Der Top-down-Ansatz stützt sich auf aggregierte makroökonomische Daten, wie nationale Statistiken zu Gesamtausgaben und -einkommen, um zu schätzen, wie viel Steuern eingenommen worden wären, wenn sich alle perfekt an die Regeln gehalten hätten. Auf diese Weise ermitteln die Länder den theoretischen Steuerbetrag, den die Regierung zu erheben erwartet. Dieser Betrag wird dann mit dem tatsächlich eingenommenen Steuerbetrag verglichen, und die Differenz zwischen den beiden Beträgen wird als Steuerlücke betrachtet.

Im Gegensatz dazu werden beim Bottom-up-Ansatz mikroökonomische Daten verwendet, d. h. detaillierte, reale Daten von Steuerpflichtigen. Beispielsweise prüfen die Steuerbehörden die Ergebnisse von Audits, wie z. B. Stichproben- oder risikobasierte Audits, um festzustellen, wo und in welcher Höhe Steuern zu niedrig angegeben oder nicht gezahlt wurden. Auf der Grundlage dieser Daten schätzen sie, wie weit verbreitet eine bestimmte Art der Nichtkonformität in der gesamten Wirtschaft ist, und berechnen die voraussichtliche gesamte Steuerlücke.

Hinweis: Die Daten in der Abbildung stammen aus dem Bericht „Tax Administration 2024” der OECD.

In ihrem Bericht „Tax Administration 2024” stellte die OECD fest, dass rund 89 % der Länder die Top-down-Methode anwenden. Rund 57 % wenden jedoch zusätzlich Bottom-up-Methoden an, um ihre Analyse zu ergänzen. Bemerkenswert ist, dass rund 54 % der Länder bei der Schätzung der Steuerlücke auf die Unterstützung Dritter zurückgreifen, beispielsweise des IWF, akademischer Experten, Finanzministerien oder unabhängiger Berater.

Was hinter den Zahlen zur Mehrwertsteuerlücke steckt

Die Mehrwertsteuerlücke wird zwar gemeinhin als Einnahmeverlust der Regierungen angesehen, doch tatsächlich sagt sie mehr aus als nur eine Zahl. Erstens zeigt die Mehrwertsteuerlücke den Grad der Steuerkonformität in einem Land. Eine geringe Mehrwertsteuerlücke deutet in der Regel auf eine strenge Durchsetzung, eine effiziente Steuerverwaltung und ein hohes Maß an freiwilliger Konformität hin. Eine große Lücke hingegen lässt auf weit verbreitete Nichtkonformität schließen, sei es aufgrund von Betrug, Steuerhinterziehung, Insolvenz, Verwaltungsfehlern oder einer schwachen Durchsetzung.

Darüber hinaus spiegeln die Ergebnisse die Wirksamkeit der Steuerverwaltungssysteme wider. So kann beispielsweise eine konstante oder sogar wachsende Mehrwertsteuerlücke auf veraltete Meldesysteme, unzureichende digitale Überwachung oder schwache Prüfkapazitäten zurückzuführen sein. Andererseits sind schrumpfende Lücken oft ein Zeichen für erfolgreiche Reformen wie elektronische Rechnungsstellung, Echtzeit-Meldungen oder verbesserte Risikoanalysen.

Da die Mehrwertsteuer transaktionsbasiert ist, erhöhen nicht gemeldete Umsätze und informelle Wirtschaftstätigkeiten direkt die Compliance-Lücke. Aus dieser Perspektive dient die Mehrwertsteuerlücke als indirekter Indikator für das Ausmaß der Schattenwirtschaft.

Betrachtet man den größeren Zusammenhang, einschließlich der politischen Lücke, so verdeutlicht die Mehrwertsteuerlücke, wie Ausnahmen, ermäßigte Sätze und Schwellenwerte die potenzielle Steuerbasis verringern. Diese Maßnahmen dienen zwar der Erreichung sozialer oder wirtschaftlicher Ziele, verringern jedoch die theoretischen Einnahmekapazitäten. Dies wird als politischer Kompromiss bezeichnet.

Fazit: Mehrwertsteuerlücken und Geschäftsbetrieb

Für Unternehmen haben Mehrwertsteuerlücken sowohl direkte als auch indirekte Auswirkungen. In Ländern mit einer großen Mehrwertsteuerlücke können Unternehmen, die hohe Standards bei der Einhaltung der Mehrwertsteuervorschriften einhalten, gegenüber Wettbewerbern, die zu niedrige Angaben machen oder Steuern hinterziehen, Wettbewerbsnachteile haben. Mit anderen Worten: Diejenigen, die die Mehrwertsteuervorschriften einhalten, tragen effektiv einen höheren Anteil der Gesamtsteuerlast und haben möglicherweise Schwierigkeiten, sich auf dem Markt fair zu behaupten.

Die Nichteinhaltung der Vorschriften durch andere Marktteilnehmer kann Regierungen auch dazu veranlassen, strengere Regulierungs- und Durchsetzungsmaßnahmen zu ergreifen, die die Verwaltungs- und Compliance-Kosten für alle Unternehmen, einschließlich derjenigen, die die Vorschriften einhalten, erhöhen. Als Reaktion auf Mehrwertsteuerlücken kann die Regierung strenge Meldepflichten, Vorschriften für die digitale Rechnungsstellung und verstärkte Prüfungen auferlegen, wodurch Unternehmen zu ungeplanten Investitionen in robuste Steuerbuchhaltungssysteme und Compliance-Prozesse gezwungen werden.

Nach der jüngsten Entwicklung der EU-Vorschriften für fiktive Lieferanten, ViDA und der allgemeinen Reform der Mehrwertsteuer- und Zollvorschriften führte die Mehrwertsteuerlücke zu strengeren Compliance-Rahmenbedingungen, einer erhöhten Rechenschaftspflicht der Plattformen und einem stärkeren Druck zur Digitalisierung und Harmonisierung der EU-weiten Meldepflichten.

Die Auswirkungen sind jedoch weltweit zu spüren und haben zu einer Welle neuer Steuerbarkeitsregeln und -vorschriften für den elektronischen Handel und digitale Dienste geführt. Infolgedessen müssen Unternehmen, die grenzüberschreitende Lieferungen tätigen, sich mit unterschiedlichen Mehrwertsteuersystemen und Durchsetzungspraktiken auseinandersetzen.

Quelle: Europäische Kommission – EU-Bericht zur Mehrwertsteuerlücke, UK HM Revenue & Customs – Steuerlücken: Mehrwertsteuer, OECD – Steuerverwaltung 2024, Australisches Finanzamt, Europäischer Rat – Mehrwertsteuer (MwSt.) in der EU, EY, Internationaler Währungsfonds (IWF) – Was ist die Mehrwertsteuerlücke?