En 2021, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a rendu son arrêt dans l'affaire opposant Novo Banco, établissement de crédit dont le siège social est au Portugal et disposant d'une succursale en Espagne, au gouvernement de la Communauté autonome d'Andalousie.

L'affaire porte sur la question de savoir si la taxe IDECA, un impôt direct propre à la Communauté autonome d'Andalousie, est compatible avec la directive TVA de l'UE.

Contexte de l'affaire

En 2012, Novo Banco a fait l'objet de plusieurs avis d'imposition concernant l'IDECA. Après réception de ces avis, Novo Banco a formé des recours devant le Tribunal économique-administratif régional d'Andalousie et le Tribunal supérieur de justice d'Andalousie, qui les ont tous deux rejetés. Ce rejet a conduit à un contentieux devant le Tribunal Supremo d'Espagne.

Novo Banco a soutenu que la taxe IDECA viole des dispositions essentielles du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (Traité UE) en discriminant les banques non établies en Andalousie.

Plus précisément, la banque a fait valoir que la structure de la taxe — notamment les déductions favorisant les établissements situés dans cette région, telle qu'une déduction générale de 200 000 EUR — contribue à un traitement inégal injustifié d'établissements similaires selon leur lieu d'implantation. La banque a également ajouté que les établissements similaires d'autres pays de l'UE sont particulièrement exposés à ces mesures défavorables.

Par ailleurs, Novo Banco a soutenu que la taxe IDECA constitue en substance un impôt indirect, dans la mesure où elle frappe effectivement l'activité de collecte de dépôts, qui est exonérée en vertu de la directive TVA de l'UE.

Dans cette perspective, le Tribunal Supremo a douté de la compatibilité de l'IDECA avec la directive TVA, qui exonère de TVA les transactions financières liées aux dépôts et restreint l'introduction de nouveaux impôts indirects de nature similaire à la TVA. C'est pourquoi le Tribunal Supremo a saisi la CJUE d'une demande de décision préjudicielle.

Principales questions posées dans la demande de décision préjudicielle

Le Tribunal Supremo a demandé à la CJUE si le système de déductions de l'IDECA — principalement celles favorisant les établissements de crédit établis en Andalousie — viole les règles de l'UE sur la liberté d'établissement, la libre prestation de services et la libre circulation des capitaux prévues par le Traité UE.

Le Tribunal Supremo a également demandé si l'IDECA, bien qu'officiellement qualifiée d'impôt direct, devrait être traitée comme un impôt indirect. Dans l'affirmative, il a demandé si l'IDECA est compatible avec la directive TVA de l'UE, notamment les articles 401 et 135, paragraphe 1, point d), qui interdisent les taxes similaires à la TVA sur des activités déjà exonérées de TVA, telles que les opérations de collecte de dépôts.

Articles applicables de la directive TVA de l'UE

Les questions du Tribunal Supremo indiquent que la première porte directement sur l'interprétation du Traité UE. En revanche, la seconde renvoie à des dispositions de la directive TVA de l'UE, plus précisément aux articles 135, paragraphe 1, point d), et 401.

En vertu de l'article 135, paragraphe 1, point d), les pays de l'UE doivent exonérer de TVA les opérations portant sur la négociation et la gestion des comptes de dépôt et courants, les paiements, virements, créances, chèques et autres effets de commerce.

L'article 401 dispose que la directive TVA de l'UE ne fait pas obstacle au maintien ou à l'introduction par les pays de l'UE d'autres types de taxes — telles que celles sur les assurances, les jeux, les produits soumis à accises ou les droits de timbre —, à condition que celles-ci ne soient pas considérées comme des taxes sur le chiffre d'affaires similaires à la TVA. Toutefois, l'imposition et le recouvrement de ces taxes ne doit pas créer d'entraves aux échanges transfrontaliers ni imposer des formalités analogues à des formalités douanières aux frontières intérieures de l'UE.

Règles nationales espagnoles en matière de TVA

En raison de la nature particulière de ce cas, la CJUE n'a pas examiné les dispositions de la loi espagnole sur la TVA. Elle s'est concentrée sur les dispositions de la loi 11/2010 relative aux mesures fiscales pour la réduction du déficit public et la durabilité de la Communauté autonome d'Andalousie, qui a institué la taxe IDECA.

La CJUE s'est concentrée sur l'article 6, qui définit la nature et l'objet de la taxe, le fait générateur, les personnes assujetties à l'IDECA, la base d'imposition, le mode de calcul de la taxe et la période d'imposition.

En outre, la CJUE a relevé que lorsque le gouvernement espagnol a introduit un impôt national sur les dépôts bancaires le 1er janvier 2013, le gouvernement andalou a décidé de suspendre son propre impôt sur les dépôts, l'IDECA, aussi longtemps que l'impôt national couvrait la même activité.

Importance de l'affaire pour les assujettis

L'affaire Novo Banco est principalement importante pour les assujettis opérant dans le secteur financier, notamment ceux actifs à l'échelle de l'UE, car elle clarifie la manière dont les taxes nationales ou régionales doivent s'aligner sur les principes fondamentaux de l'UE et les règles en matière de TVA.

En outre, l'affaire met en lumière les situations dans lesquelles des taxes officiellement qualifiées de directes au niveau national peuvent, en pratique, relever du champ d'application du droit de la TVA de l'UE si elles frappent effectivement des activités économiques similaires à celles déjà réglementées par la directive TVA.

Dès lors, les assujettis opérant de manière transfrontalière — pas seulement dans le secteur financier — peuvent s'appuyer sur les conclusions de cette affaire pour déterminer si d'autres taxes mises en œuvre au niveau national enfreignent la directive TVA de l'UE, et ainsi protéger leurs droits.

Analyse des constatations de la Cour

Sur la première question, qui renvoie aux dispositions du Traité UE, la CJUE a souligné que l'IDECA s'applique aux dépôts effectués par les clients des établissements de crédit opérant en Andalousie. De plus, la loi prévoit deux types de déductions — générales et spécifiques — réservées aux seuls établissements ayant leur siège social ou une agence en Andalousie.

La CJUE a relevé que cette pratique soulève la question de savoir si un tel système discrimine injustement les établissements d'autres régions ou pays de l'UE et viole la réglementation de l'UE.

La déduction générale de l'IDECA comprend deux déductions : une déduction de 200 000 EUR pour les banques ayant leur siège social en Andalousie, et une autre fondée sur le nombre d'agences dans la région, allant de 5 000 EUR à 7 500 EUR par succursale selon la taille de la commune.

La CJUE a donc analysé si ces déductions discriminent les établissements de crédit dont le siège social est établi en dehors de l'Andalousie — qu'il s'agisse du reste de l'Espagne ou d'autres pays de l'UE — et si cela viole la liberté d'établissement.

La seconde partie de la question concerne les déductions spécifiques applicables aux crédits, prêts et investissements destinés à des projets en Andalousie, ce qui signifie qu'elles visent à orienter les flux de capitaux, affectant principalement la libre circulation des capitaux. La CJUE a déclaré que ces types de déductions permettent aux établissements de crédit de réduire la taxe IDECA du montant des crédits et investissements dans des projets établis en Andalousie, liés à une stratégie de durabilité économique ou à des projets d'utilité sociale.

L'objectif de la déduction est principalement d'encourager les investissements en Andalousie et de promouvoir l'épargne régionale. Néanmoins, la taxation des dépôts non affectés à des projets andalous peut créer une disparité, susceptible de décourager les investissements en dehors de la région.

Sur la seconde question — relative à la compatibilité de la taxe régionale espagnole IDECA avec la directive TVA de l'UE —, la CJUE a souligné que l'article 401 de la directive TVA autorise les pays de l'UE à introduire ou maintenir des taxes non considérées comme des taxes sur le chiffre d'affaires. Toutefois, ce droit est encadré : en introduisant ces taxes, les pays de l'UE doivent veiller à ne pas instaurer de formalités analogues à des formalités douanières entre pays de l'UE.

Pour déterminer si la taxe affecte la circulation des biens et services d'une manière comparable à la TVA, la CJUE a exposé les critères permettant de qualifier une taxe nationale d'impôt sur le chiffre d'affaires et, partant, d'incompatible avec le système commun de TVA au titre de l'article 401 de la directive TVA.

Même si une taxe n'est pas identique à la TVA sous tous ses aspects, elle peut néanmoins être incompatible si elle en présente les caractéristiques essentielles. Ainsi, selon la jurisprudence constante, une taxe ressemble à la TVA si elle s'applique de manière générale aux transactions portant sur des biens ou des services, est proportionnelle au prix facturé par le fournisseur, et est perçue à chaque stade de la production et de la distribution, quel que soit le nombre de transactions antérieures.

Des critères supplémentaires comprennent la déduction des montants acquittés aux stades antérieurs, de sorte que seule la valeur ajoutée à chaque stade est taxée, et que la charge finale repose sur le consommateur. Si une taxe ne satisfait pas à ne serait-ce qu'une de ces caractéristiques de la TVA, l'article 401 n'en interdit pas l'introduction ou le maintien.

Décision finale de la Cour

La CJUE a jugé que les règles de l'UE sur la liberté d'établissement, prévues à l'article 49 du Traité UE, ne permettent pas une règle fiscale régionale accordant une déduction fiscale de 200 000 EUR uniquement aux banques ayant leur siège dans cette région, car cela est inéquitable à l'égard des banques établies ailleurs dans l'UE. En revanche, des déductions moins importantes fondées sur le nombre de succursales bancaires locales sont généralement autorisées, à condition qu'elles ne favorisent pas les banques établies dans la région.

S'agissant de la libre circulation des capitaux, prévue à l'article 63 du Traité UE, les règles de l'UE n'autorisent pas les déductions fiscales qui récompensent les banques pour investir exclusivement dans cette région spécifique — en l'occurrence l'Andalousie — si l'objectif est simplement de dynamiser l'économie locale.

En revanche, les règles de TVA de l'UE, notamment l'article 401 de la directive TVA de l'UE, ne font pas obstacle à ce qu'un pays de l'UE instaure une taxe distincte sur les banques fondée sur le montant des dépôts détenus par leurs clients.

L'IDECA étant calculée sur la base du montant moyen de ces dépôts sur l'année et étant acquittée par les banques et non par les clients, la taxe diffère de la TVA dans son fonctionnement et dans les personnes qui y sont assujetties. Au vu de tous les éléments, une telle taxe est autorisée au regard des règles et réglementations de l'UE.

Conclusion

L'affaire CJUE Novo Banco met en lumière le délicat équilibre entre l'autonomie fiscale nationale ou régionale et les principes fondamentaux de l'UE. La CJUE a précisé que les avantages fiscaux favorisant des établissements au seul motif de leur implantation régionale violent la liberté d'établissement garantie par le droit de l'UE. Par ailleurs, les déductions destinées à stimuler les investissements régionaux peuvent enfreindre le principe de libre circulation des capitaux.

Néanmoins, s'agissant de la compatibilité avec le droit de la TVA, la CJUE a souligné que, dans la mesure où la taxe ne présente pas les mêmes caractéristiques que la TVA, la directive TVA de l'UE — et notamment son article 401 — n'interdit pas l'introduction d'une telle taxe.

Source : Affaire C‑712/19 - Novo Banco SA v Government of the Autonomous Community of Andalusia, Spain, Directive TVA de l'UE