¿Pueden los impuestos regionales infringir las normas del IVA de la UE? Explicación de la sentencia del TJCE C-712/19 en el asunto Novo Banco

En 2021, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) anunció su sentencia en el asunto entre el Novo Banco, entidad de crédito con domicilio social en Portugal y con una sucursal en España, y la Junta de Andalucía.

El asunto gira en torno a si el impuesto IDECA, un impuesto directo específico de la Comunidad Autónoma de Andalucía, es compatible con la Directiva de la UE sobre el IVA.

Antecedentes del caso

En 2012, Novo Banco fue objeto de varias liquidaciones tributarias relativas al IDECA. Tras recibir sendas actas de liquidación, Novo Banco recurrió las mismas ante el Consejo Superior de Hacienda de Andalucía y el Tribunal Superior de Justicia, respectivamente, siendo ambas instancias denegatorias de los recursos interpuestos. La desestimación de los recursos dio lugar a un procedimiento judicial ante el Tribunal Supremo de España (Tribunal Supremo).

Novo Banco alegó que el impuesto IDECA vulnera las disposiciones fundamentales del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Tratado UE) al discriminar a los bancos no radicados en Andalucía.

Más concretamente, el banco argumentó que la estructura del impuesto, especialmente las deducciones que favorecen a las entidades situadas en esa región, como una deducción general de 200.000 euros, contribuye a un trato desigual injustificado de entidades similares en función de su ubicación. El banco añadió además que las instituciones similares de otros países de la UE son especialmente vulnerables a estas medidas desventajosas.

Además, Novo Banco alegó que el impuesto IDECA es básicamente un impuesto indirecto, ya que grava efectivamente la actividad de captación de depósitos, que está exenta en virtud de la Directiva del IVA de la UE.

Desde esta postura, el Tribunal Supremo dudaba de que el IDECA fuera compatible con la Directiva del IVA, que exime del IVA a las operaciones financieras relacionadas con depósitos y restringe la introducción de nuevos impuestos indirectos similares al IVA por naturaleza. Por ello, el Tribunal Supremo se dirigió al TJCE con una petición de decisión prejudicial.

Principales cuestiones de la petición de sentencia

El Tribunal Supremo preguntó al TJUE si el sistema de deducciones de IDECA, principalmente las que favorecen a las entidades de crédito con sede en Andalucía, viola las leyes de la UE sobre libertad de establecimiento, libre prestación de servicios y libre circulación de capitales en virtud del Tratado de la UE.

Además, el Tribunal Supremo se pregunta si el IDECA, a pesar de estar definido oficialmente como un impuesto directo, debe ser tratado en cambio como un impuesto indirecto. Si la respuesta a esta pregunta es positiva, entonces se plantea si el IDECA es compatible con la Directiva del IVA de la UE, especialmente con los artículos 401 y 135(1)(d), que prohíben impuestos similares al IVA sobre actividades que ya están exentas del IVA, como las operaciones de recepción de depósitos.

Artículo aplicable de la Directiva del IVA de la UE

Las preguntas del Tribunal Supremo indican que la primera cuestión está directamente relacionada con la interpretación del Tratado UE. Sin embargo, la segunda cuestión se refiere a las disposiciones de la Directiva IVA de la UE, más concretamente a los artículos 135(1)(d) y 401.

Según la letra d) del apartado 1 del artículo 135, los países de la UE deben eximir del IVA las operaciones de negociación relativas a cuentas de depósito y corrientes, pagos, transferencias, deudas, cheques y otros instrumentos negociables.

El artículo 401 establece que la Directiva del IVA de la UE no impide a los países de la UE mantener o aplicar otros tipos de impuestos, como los que gravan los seguros, los juegos de azar, los productos sujetos a impuestos especiales o los timbres, siempre que estos impuestos no se consideren impuestos sobre el volumen de negocios como el IVA. No obstante, la imposición y recaudación de estos impuestos no debe crear obstáculos al comercio transfronterizo ni exigir formalidades aduaneras en las fronteras interiores de la UE.

Normativa nacional española en materia de IVA

Debido a la naturaleza de este caso concreto, el TJCE no examinó las disposiciones de la Ley del IVA española. En su lugar, se centró en las disposiciones de la Ley 11/2010 de medidas fiscales relativas a la reducción del déficit público y a la sostenibilidad de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Esta ley estableció el impuesto IDECA.

El TJUE se centró en el artículo 6, que define la naturaleza y la finalidad del impuesto, qué es un hecho imponible, quiénes son sujetos pasivos del IDECA, qué es una base imponible, cómo se calcula el impuesto y cuál es el periodo de devengo.

Además, el TJUE señaló que cuando el Gobierno español introdujo un impuesto nacional sobre los depósitos bancarios el 1 de enero de 2013, la Junta de Andalucía decidió suspender su propio impuesto sobre los depósitos, el IDECA, mientras el impuesto nacional cubriera la misma actividad.

Importancia del caso para los sujetos pasivos

El caso Novo Banco es esencial para los sujetos pasivos que operan en el sector financiero, en particular los que operan en toda la UE, porque aclara cómo los impuestos nacionales o regionales deben ajustarse a los principios fundamentales de la UE y a las normas del IVA.

Además, el asunto aclara situaciones en las que los impuestos oficialmente calificados de directos a nivel nacional pueden, en la práctica, entrar en el ámbito de aplicación de la legislación de la UE en materia de IVA si gravan efectivamente actividades económicas similares a las ya reguladas por la Directiva del IVA.

Por lo tanto, los sujetos pasivos que operan a escala transfronteriza, no sólo en el sector financiero, pueden utilizar la conclusión de este caso para determinar si otros impuestos aplicados a escala nacional infringen la Directiva del IVA de la UE y, de este modo, proteger sus derechos.

Análisis de las conclusiones del Tribunal

En la primera cuestión, que se refiere a la disposición del Tratado de la UE, el TJCE subrayó que la IDECA se aplica a los depósitos realizados por los clientes de las entidades de crédito que operan en Andalucía. Además, la ley ofrece dos tipos de deducciones, generales y específicas, a las que sólo pueden acogerse las entidades con domicilio social o agencia en Andalucía.

El TJCE señaló que esta práctica plantea la cuestión de si tal sistema discrimina injustamente a las entidades de otras regiones o países de la UE y vulnera la normativa comunitaria.

La deducción general del IDECA incluye dos deducciones: una de 200.000 euros para los bancos con domicilio social en Andalucía, y otra en función del número de agencias en la región, que oscila entre 5.000 y 7.500 euros por sucursal, dependiendo del tamaño del municipio.

Por ello, el TJUE analizó si estas deducciones discriminan a las entidades de crédito con domicilio social fuera de Andalucía, ya sea en otros lugares de España o en otros países de la UE. Además, el TJUE quería determinar si esto vulnera la libertad de establecimiento.

La segunda parte de la cuestión se refiere a las deducciones específicas que se aplican a los créditos, préstamos e inversiones destinados a proyectos en Andalucía, lo que significa que tienen por objeto dirigir el flujo de capitales, afectando principalmente a la libre circulación de capitales. El TJCE afirma que este tipo de deducciones permiten a las entidades de crédito reducir el impuesto IDECA en las cuantías de los créditos e inversiones en proyectos con sede en Andalucía vinculados a una estrategia de sostenibilidad económica o a proyectos socialmente beneficiosos.

El objetivo principal de la deducción es fomentar la inversión en Andalucía y promover el ahorro regional. Sin embargo, gravar los depósitos que no se destinen a proyectos andaluces puede crear una disparidad, desincentivando potencialmente las inversiones fuera de la región.

En cuanto a la segunda cuestión, la que se refiere a la Directiva del IVA de la UE, más concretamente, si el impuesto regional español IDECA entra en conflicto con la Directiva del IVA de la UE, el TJCE destacó que el artículo 401 de la Directiva del IVA permite a los países de la UE introducir o mantener impuestos que no se consideren impuestos sobre el volumen de negocios. Sin embargo, este derecho tiene sus límites. Al introducir estos impuestos, los países de la UE deben prestar atención a no introducir formalidades de tipo aduanero entre los países de la UE.

Para determinar si el impuesto afecta a la circulación de bienes y servicios de forma comparable al IVA, el TJCE esbozó los criterios para determinar si un impuesto nacional puede considerarse un impuesto sobre el volumen de negocios y es, por tanto, incompatible con el régimen común del IVA, de conformidad con el artículo 401 de la Directiva sobre el IVA.

Incluso si un impuesto no es idéntico al IVA en todos los aspectos, puede seguir siendo incompatible si tiene las características exactas del IVA. Así pues, según jurisprudencia reiterada, un impuesto se asemeja al IVA si se aplica con carácter general a las transacciones de bienes o servicios, es proporcional al precio cobrado por el proveedor y se recauda en cada fase de producción y distribución, independientemente del número de transacciones anteriores.

Otros criterios son la deducción de los importes pagados en etapas anteriores, de modo que en cada etapa sólo se grave el valor añadido y la carga final recaiga en el consumidor. Si un impuesto no cumple ni siquiera una de estas características del IVA, el artículo 401 no prohíbe su introducción o mantenimiento.

Decisión final del Tribunal

El TJCE dictaminó que las normas de la UE sobre libertad de establecimiento, previstas en el artículo 49 del Tratado de la UE, no permiten una norma fiscal regional que conceda una deducción fiscal de 200.000 euros sólo a los bancos con sede en esa región, ya que ello es injusto para los bancos con sede en otros lugares de la UE. Sin embargo, en general se permiten deducciones más pequeñas basadas en el número de sucursales bancarias locales, siempre que no favorezcan a los bancos con sede en la región.

En cuanto a la circulación de capitales, prevista en el artículo 63 del Tratado de la UE, las normas de la UE no permiten deducciones fiscales que recompensen a los bancos por invertir sólo en esa región concreta, en este caso Andalucía, si el objetivo es sólo impulsar la economía local.

Por otro lado, las normas del IVA de la UE, concretamente el artículo 401 de la Directiva del IVA de la UE, no impiden que un país de la UE introduzca un impuesto separado para los bancos basado en la cantidad de dinero que sus clientes hayan depositado.

Dado que el IDECA se calcula utilizando el importe medio de esos depósitos a lo largo del año y lo pagan los bancos, no los clientes, el impuesto difiere del IVA en su funcionamiento y en quién está sujeto a él. Teniendo en cuenta todos los hechos, este impuesto está permitido por la normativa de la UE.

Conclusión

El asunto Novo Banco del TJCE ilustra el delicado equilibrio entre la autonomía fiscal nacional o regional y los principios fundamentales de la UE. El TJCE aclaró que las ventajas fiscales que favorecen a las instituciones basadas únicamente en el establecimiento regional violan la libertad de establecimiento garantizada por la legislación de la UE. Además, las deducciones aplicadas para impulsar las inversiones regionales pueden vulnerar el principio de libre circulación de capitales.

No obstante, en cuanto a la compatibilidad con la legislación sobre el IVA, el TJCE subrayó que mientras el impuesto no tenga las mismas características que el IVA, la Directiva de la UE sobre el IVA, concretamente el artículo 401, no prohíbe la introducción de dicho impuesto.

Fuente: Asunto C-712/19 - Novo Banco SA contra Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, España, Directiva del IVA de la UE