Transformación sustancial y origen no preferencial en la legislación aduanera: Un análisis comparativo de CS STEEL (C-86/24) y CBP HQ H302821 (Volvo)

El problema del origen no preferencial

En Derecho aduanero internacional, el concepto de origen no prefer encial constituye una herramienta fundamental para determinar el país de origen de las mercancías cuando no se aplica ningún acuerdo comercial preferencial. Afecta a la imposición de aranceles exteriores generales, derechos antidumping, medidas compensatorias y restricciones comerciales. Tanto la Unión Europea (UE) como Estados Unidos emplean esta noción, aunque a través de arquitecturas jurídicas y enfoques interpretativos diferentes.

En el marco jurídico de la UE, el Código Aduanero de la Unión (CAU) y sus actos delegados definen el origen no preferencial de una mercancía como el país en el que la mercancía ha sufrido su última transformación sustancial, es decir, unproceso económicamente justificado que da lugar a un nuevo producto o a una fase importante de fabricación. Del mismo modo, en la legislación aduanera estadounidense, la doctrina de la transformación sustancial rige la determinación del origen. El Servicio de Aduanas y Protección de Fronteras de EE.UU. (CBP) considera que una transformación confiere un nuevo origen cuando un artículo importado ha sido objeto de una elaboración o transformación suficiente.

Sin embargo, el concepto de transformación sustancial es intrínsecamente ambiguo y depende en gran medida de los hechos. En relación con este concepto, el Tribunal de Justicia de la UE ha dictado recientemente una sentencia muy interesante (la C-86/24 CS STEEL a.s.) que puede compararse provechosamente con la famosa sentenciaCBP HQ H302821 (Volvo). Aunque los casos se plantean en sistemas jurídicos distintos, arrojan luz sobre cuestiones conceptuales similares: ¿cuándo basta la transformación en otra jurisdicción para "cambiar" el origen de una mercancía?

El asunto CS STEEL (C-86/24) ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea

El asunto CS STE EL se refería a los tubos de acero sin soldadura clasificados en la partida 7304 41 del Sistema Armonizado. La cuestión planteada al TJUE por un tribunal checo era si la transformación por reducción en frío realizada en la India sobre tubos acabados en caliente originarios de China era suficiente para conferir origen indio.

La cuestión surgía de la regla de origen primaria establecida en el anexo 22-01 del Reglamento Delegado (UE) 2015/2446, que excluye expresamente que el acabado en frío pueda alterar por sí solo el origen de tales tubos. Según el anexo 22-01, en efecto, sólo la transformación de la partida 7304 49 constituye una transformación sustancial.

Los controles administrativos aduaneros denegaron el origen indio alegando que no se había producido ninguna transformación sustancial en la India. El importador, CS STEEL a.s., alegó que la transformación posterior en la India -reducción en frío, decapado, pasivado y cumplimiento de las normas ASTM A312- creaba un producto con propiedades técnicas distintas y, por tanto, de origen indio. Las autoridades aduaneras checas, sin embargo, mantuvieron que el origen seguía siendo chino, ya que la fase decisiva de fabricación tuvo lugar allí.

El CS STEEL, sometió la cuestión al Tribunal regional de Ostrava, que decidió suspender el procedimiento para entender si la norma primaria que excluía que el procedimiento de acabado en frío fuera suficiente para justificar la transformación sustancial era compatible con los principios de no discriminación y equidad de la UE.

La decisión del TJUE

En su sentencia de 2 de octubre de 2025, el TJUE (Sala Octava) confirmó la validez de la norma primaria. El Tribunal consideró que excluir el acabado en frío de la atribución de un nuevo origen no constituía una discriminación injustificada ni un error manifiesto. Por tanto, la norma era compatible con el Derecho de la UE y seguía siendo vinculante.

El Tribunal contrastó el asunto con su decisión anterior en el asunto C-210/22 Stappert Deutschland GmbH, en el que determinados tubos no acabados estaban sujetos a una norma diferente, y en el que se dejó que el tribunal nacional determinara la suficiencia fáctica de la transformación. En CS STEEL, por el contrario, la existencia de una norma explícita no dejaba margen para la flexibilidad interpretativa: la reducción en frío no podía considerarse una transformación sustancial.

La decisión CS STE EL subraya la preferencia de la UE por la previsibilidad y la seguridad jurídica mediante "normas primarias" codificadas. Las empresas no pueden confiar en la discrecionalidad caso por caso cuando una norma vinculante rige una partida arancelaria. Además, la sentencia confirma que las operaciones mecánicas menores -comoel pulido, la reducción o el acabado superficial- no pueden conferir origen si la normativa las excluye expresamente.

Para las empresas, esto significa que el legislador de la UE puede imponer definiciones restrictivas de transformación sustancial para productos específicos, siempre que tales normas sean racionales y no arbitrarias. Los tribunales nacionales conservan un papel residual en la evaluación del cumplimiento de los hechos, pero no en la revisión de la propia política legislativa.

La resolución HQ H302821 (Volvo) del CBP en Estados Unidos

La resolución HQ H302821 del CBP, emitida el 26 de julio de 2019 (publicada el 2 de octubre de 2019), se refería al origen aduanero de los automóviles Volvo ensamblados en Suecia a partir de numerosos subensamblajes chinos. La cuestión era si el ensamblaje final en Suecia constituía una transformación sustancial que cambiaría el origen de los vehículos de China a Suecia a efectos aduaneros estadounidenses.

El CBP sostuvo que el ensamblaje sueco no dio lugar a una transformación sustancial. En consecuencia, los automóviles se consideraron de origen chino y, por tanto, sujetos a los derechos adicionales impuestos en virtud del artículo 301 de la Ley de Comercio contra las mercancías chinas.

El razonamiento se basó en dos consideraciones centrales:

1. Los subconjuntos importados (cinco módulos principales) estaban predeterminados para un uso final específico dentro del coche final; y

2. Las operaciones de ensamblaje suecas no alteraban su carácter esencial, identidad técnica o función prevista.

Aunque el ensamblaje final era económicamente importante, el CBP consideró que carecía de la profundidad técnica necesaria para constituir un nuevo artículo de comercio.

El CBP rara vez aplica por sí solo el criterio nombre-carácter-uso para determinar la transformación sustancial. De hecho, emplea un enfoque basado en la "totalidad de las circunstancias", considerando la complejidad de las operaciones, el grado de destreza y diseño implicados, el valor añadido local y otros factores cualitativos para entender si ha habido una elaboración o transformación suficiente.

En el caso de Volvo, los subconjuntos mantuvieron su identidad económica y funcional tras el ensamblaje, lo que significa que la operación se consideró integración y no transformación. El CBP subrayó que los módulos prediseñados con funciones definidas rara vez pierden su identidad por el mero montaje final.

Este caso ejemplifica la interpretación cada vez más estricta que hace el CBP de la transformación sustancial. Muchos comentaristas sostienen que este enfoque no refleja la realidad de la fabricación moderna, en la que la producción modular y las cadenas de valor mundiales desdibujan las nociones tradicionales de "fabricación".

No obstante, la sentencia demuestra que la carga de la prueba recae en el importador: a menos que la documentación técnica detallada -dibujos de diseño, descripciones de procesos, protocolos de ensayo- demuestre que el ensamblaje cambia la identidad de los componentes, la CBP presumirá que no se ha producido una transformación sustancial. Las consecuencias comerciales son significativas: juzgar erróneamente el origen puede exponer a las empresas a aranceles punitivos, sanciones por incumplimiento y riesgos para su reputación.

Debate comparativo: Convergencias y divergencias

Una diferencia fundamental entre los dos sistemas reside en la fuente normativa de sus reglas.

• En la UE, el origen no preferencial se codifica mediante instrumentos legislativos: el CCU y sus actos delegados. Para muchos productos, el anexo 22-01 establece "reglas primarias" específicas que fijan de antemano el umbral de transformación sustancial.

• En Estados Unidos, en cambio, la determinación del origen se basa en resoluciones administrativas y en la jurisprudencia derivada de la Ley Arancelaria. La doctrina de la "transformación sustancial" es flexible, pero carece de criterios codificados y específicos para cada producto. En efecto, el CBP aplica el concepto incierto de "elaboración o transformación suficiente", que complica enormemente las opciones de las empresas que buscan normas objetivas, comprensibles y previsibles, tal como exige la OMC.

Esta divergencia produce resultados opuestos en materia de seguridad jurídica: Los operadores de la UE se benefician de la previsibilidad pero se enfrentan a umbrales rígidos, mientras que los operadores de EE.UU. experimentan discrecionalidad e incertidumbre, con resultados que dependen de matices fácticos.

Conclusiones

Ambos casos reflejan un umbral elevado para reconocer un cambio de origen. Ni el acabado mecánico menor(CS STEEL) ni el ensamblaje complejo(Volvo) fueron suficientes. El razonamiento en ambas jurisdicciones converge: una operación que no crea un nuevo producto ni altera significativamente la función técnica no puede conferir origen.

En CS STEEL, el factor decisivo fue la existencia de una norma codificada que declaraba que la reducción en frío era insuficiente. En Volvo, el factor decisivo era de hecho: el ensamblaje no modificaba el nombre, el carácter o el uso de los módulos. Así pues, aunque una se basa en una normativa explícita y la otra en un juicio interpretativo, ambas llegan a una norma sustantiva similar.

La sentencia Volvo hace hincapié en la noción de uso final predeterminado, es decir, quelos componentes diseñados para un producto final específico no pueden considerarse transformados sustancialmente por el mero hecho de ser ensamblados. Aunque la legislación de la UE no emplea formalmente este concepto, su espíritu resuena en el requisito de que una transformación debe dar lugar a un nuevo producto o a una fase de fabricación distinta. Si los productos intermedios conservan su función e identidad, no pueden conferir un nuevo origen.

De ahí que los dos sistemas converjan conceptualmente aunque difieran lingüísticamente: ambos niegan el cambio de origen cuando la transformación deja intacta la función esencial del producto.

Independientemente del sistema, se requieren pruebas técnicas y documentales detalladas para justificar las alegaciones de transformación. En la UE, los operadores deben demostrar que la producción se ajusta a las definiciones reglamentarias; en EE.UU., los importadores deben persuadir al CBP de que la transformación alteró la identidad del artículo. El marco de la UE reduce la discrecionalidad cuando existe una norma primaria, mientras que el de EE.UU. la amplía mediante resoluciones caso por caso.

En ambos casos, la carga de la prueba recae efectivamente en el operador económico, que debe anticipar cómo interpretarán las autoridades los procesos de fabricación a la luz de las normas legales o administrativas.

La yuxtaposición de CS STEEL (C-86/24) y CBP HQ H302821 (Volvo) ofrece una valiosa visión de cómo dos grandes bloques comerciales interpretan el mismo concepto fundacional de transformación sustancial en origen no preferencial. A pesar de sus diferencias institucionales y procedimentales, ambas decisiones reafirman un principio común: no toda operación que añada valor puede calificarse de transformación sustancial.

Además, la comparación pone de relieve la tensión entre seguridad jurídica y flexibilidad económica: el modelo de la UE da prioridad a la previsibilidad, el de EE.UU. a la adaptabilidad. Para las empresas, subraya la necesidad de una gestión estratégica del origen: anticiparse alas expectativas normativas, documentar la profundidad de la fabricación y alinear el diseño de la producción con los resultados de origen deseados.